主持人：各位网友晚上好！今天非常荣幸邀请到了十一届全国人大代表、清华大学法学院副院长周光权教授做客正义网。我们谈论的主题是法治政府，下面首先请周代表跟各位网友打个招呼。

周光权：各位网友，晚上好。我是清华大学法学院做教授。今天到正义网访谈非常地高兴。跟大家共同探讨政治体制改革的一些问题，希望能够把这个问题的讨论引向更深的深度。

主持人：首先我代表正义网对周光权代表的到来表示非常的感谢，也要庆贺您当选了第十一届全国人大代表。今天我们讨论的话题是关于法治政府。我们注意到3月4日中共中央《关于深化行政管理体制改革意见》里面提出，今后政府改革的方向是建设法治政府，今天上午温总理在总结过去五年政府工作经验的时候也反复强调了依法行政，建设法治政府。我想问的是：我们如何建设法治政府？

周光权：好的。这次的行政体制改革中央非常的重视，在中共十七届二中全会专门有一个决议，另外温总理今天上午的报告总结过去五年经验的时候，也提到法治政府的建设。这对于经济的高速发展，对于社会的全面发展有很大的意义。

周光权：但是温总理也提到，我们现在的这个行政管理体制也有不少的问题，比如说效率不高，权责不明确，部门之间相互扯皮的现象存在，所以需要改。温总理还在报告里谈到了改革的核心是什么？指导思想是什么？目标是什么？今天的报告里没有详细涉及具体的改革措施。为什么有这样的一次改革，改革为什么要朝着法治型政府或者是服务型政府这样的目标前进？我想这和我们从建国以来到现在的行政体制有关。

周光权：我觉得在很长时期内，政府是全能型的政府。政府曾经试图用它的行政管理手段来规范整个社会生活，但是后来证明这种设想在实践中是难以推行的。所以后来就有了权威型的政府，权威型的政府在发展中也遇到了一些问题，暴露出一些弊端。所以现在提倡服务型的政府，提倡法治型的政府。关于法治型的政府的提法，在中共中央《关于深化行政管理体制改革意见》里，它是把法治型政府和服务型政府并列起来的。

周光权：中共中央的意见提到四个政府，即服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。但是温总理的报告里面主要提了服务型政府的建设，角度可能是不同，与中共中央提到四个政府没有实质的差别。

主持人：刚才您提到了权威型政府，现在我们讲的建设法治政府，那么我们这个权威型政府和法治政府有没有什么不一致？

周光权：权威政府，我的定义是最近的十多年政府的职能有所改变，但是在某一些领域作用也是过于突出。本来由市场调节的生活政府干预的太多，所以在这种情况下，我觉得把它定义为权威型政府。那么未来的改革就是要把权威型政府逐步向服务型政府和法治型政府转变。刚才你提到服务型政府的一些问题，以及对经济和社会发展所带来的不良影响。这个不良影响，我考虑有这样三个方面。

周光权：一个是在经济发展模式整体上从计划经济向市场经济转变，政府的机构设置和政府职能，就是我们在设置政府的机构和赋予这些政府相应的职能的时候，有很多不合理，使得政府在市场资源配置方面介入过多。

周光权：但是在运用法律保障、市场经济秩序，形成统一的、规范的市场，加大市场管理这个方面，政府投入了精力非常有限，由此导致有的地方经济发展失去规范。比如，我们现在产品质量问题很多，不同的地方处于地方利益的保护有一些土政策，这和国家的统一的法律法规发生冲突。这样的一些现象存在都和我们现在政府设置不合理有关。

周光权：权威性政府的第二个弊端表现在政府对某些原本不应该垄断经营的行业和企业给予不当扶持，在某一些领域的改革丧失主导权，导致垄断势力权贵结成主导，资本和权利结合，许多社会成员有被掠夺的感觉。现在这种心态加剧，使得社会存在不和谐的因素，这是权威型政府的第二个弊端。

周光权：第三个弊端就是政府的触角有的伸得太长，权利的手伸得太长，权利的边界缺乏界定，政府机构之间权利制约留于形式，某些政府自给甚至处于没有其他权利和政府机构监督，甚至是排斥其他政府监督的状态。

主持人：我觉得您对权威政府的鉴定和不良的影响理解非常到位，这种弊端简单的说是三个方面：第一个是介入市场过多，这跟我们建设社会主义市场经济有一些冲突。第二个，就是政府在改革的过程当中可能是自觉或者是不自觉的有影响，所以现在人民的意见很大．从某种意义上说，改革开放３０年，不是所有的社会成员都可以享受到改革的成果。第三点就是权利的问题，现在党和国家领导人也认识到这个问题，也进一步提出来了要建设法治政府．我想您所谈的法治政府肯定跟权威政府是一个很大的区别。我想请您谈一下法治政府的一些标准或者是自己的一些看法。

周光权：权威型政府所具有的弊端还是只有在未来的改革中解决，就是说现在改革中出现的问题要在未来进一步的深化改革的过程中进行解决。所以改革绝对是没有回头路的。温总理在今天的报告中也提到了进一步深化改革，而且他特别提到开放是改革的一部分，改革开放必须要向前推进，起到这个作用。

周光权：其实行政体制改革，我觉得是深化改革的一部分，是整个经济发展到了这样的状况要求我们必须要走改革的道路。那么权威型政府向服务型政府转变，向法治型政府转变，就要求我们准确的向法治型政府，向服务型政府转型，要有一个界定标准。

周光权：我的感觉在法治的框架内，或者是在法治的轨道内所建设的服务型的政府，是有一个判断标准的问题。就是说是把服务型政府和法治型政府并列好还是有其它安排，不同的人有不同的观点。就我自己认为，法治型政府的提法是一个很好的提法，法治型政府首先要求，这个社会中有一些基本的规则，这些基本的规则是任何一个行政机构都必须遵守的。

周光权：另外，这个规则是非常稳定的。它内部是有机统一的，那么这些法律规则对公民而言，意味着他的权利如果没有法治限制，可以自由的行动，当自己的行为受到损害的时候可以得到赔偿。对自己的行为可以自律，对他人的权利要尊重，这是对个人而言。

周光权：对政府而言，这个法治意味着政府需要利用法律来界定自己的行为的边界，权利的边界。行为的边界，约束政府的行为，同时要求政府通过必要的手段促进社会公正，促进社会的正义。所以法治型政府总的来讲，对于政府的权利的约束应该是比较明确的，政府的权利是有边界的，哪些是可以做，哪些是不可以做的。

主持人：确实是，建设法治型政府是一个既定的目标。问题是到底这个法治型政府的内涵是什么，需要我们继续的探讨。刚才周光权代表也谈到了一些原则性的看法，但是我想周代表能不能就法治型政府提出一些具体的规则，您刚才提到了有一些具体的规则是不能变更的，您能不能说一些建设法治型政府的一些具体的规则？

周光权：法治型政府的建立的具体规则是什么呢？不同的法学家、不同的研究人有不同的观点。现在要做到统一认识比较困难，那么我自己对这方面不成熟的看法是，在法治的框架内推进行政体制改革，建设法治型政府，要从宏观，微观上注意，要遵守一些基本的规则。在宏观上，需要认真思考，政府在市场经济发展过程中的角色定位。

周光权：在计划经济的年代政府无所不在，对经济的发展起主导的作用，有时起绝对的引导和主宰的作用。经济参与主体的权利很小，比如在计划经济条件下投机倒把，这样定性的事件很多，这是政府角色绝对的权威才会出现这样的情况。但是在市场经济环境下，政府必须转换角色。当前政府在市场经济发展过程中，它的角色、地位不一样了，政府行为的随意性较大，政府掌握的资源多过，政府官员的权利过大，对经济生活的干预也过于地频繁。这些情况的出现都要求我们准确界定政府权利的边界在哪里？需要思考政府在经济发展中的决策权、干预的范围和干预的力度，考虑宏观调控的必要性、精确度。

周光权：政府要有所为，有所不为，要充分运用市场这只无形的手来进行调整。在需要政府服务的领域，相关的服务必须要到位。以前政府的宏观管理，对经济生活的调控这些方面没有问题，现在政府在工作服务这个方面有一些问题，尤其是我们看到了政府在提高农村服务时，有问题，有不足，政府很多时候决策是没有到位的。

周光权：未来政府的角色和权利的边界在哪里，这个要定位。它的工作服务的职能究竟在哪里要明确。现在我们比较明确的是宏观调控的政府，但是在服务的评价体系上，哪些做了，哪些是完全没有做的。如果公共服务没有做，会影响对政府的评价，现在我们的评价是不缺乏的。所以政府职能必须要及时提供，但是讲政府的服务并不意味着政府可以放弃这种管理，放弃这种行政上应该提供的调控措施。相关的领域必须是高效和严谨的，就是说在政府的服务中要建设责任型的政府，在政府管理中要建立法治型的政府。在当前社会中法治型政府的建立才刚刚起步，政府权利边界不清，所以部分的官员不廉洁、不公正。

周光权：这样的问题仅仅政府官员自律是解决不了的，所以依靠法律和法治来划清政府的权利界限，减少官员的自由财政权，这是特别需要考虑的问题。而对政府权利的确定必须要通过立法和制订行政法规的方法加以解决。这就说明，如果要准确定位政府的角色，尤其是要准确地对政府的管理权和公共服务有一个准确的界定，需要法律和法规。这个就不要求改革是快速推进的，改革的动作可能是比较缓慢的，因为这是需要谨慎的，需要稳步的推进的。

周光权：所以我看中央这次提出在2020年的时候，能够使整个政府向服务型政府的目标迈进。这中间有12年的时间，可以稳固地推进改革的过程。这是我关于法治型政府的建设在宏观上的一些看法。

主持人：这些是宏观方面的具体内容，您能不能再从微观角度谈谈？

周光权：微观上需要确立法治型政府建设的一些基本的规则。法治型政府的建设我个人认为，有一些底线的规则是不可动摇的。如果动摇这些底线，法治型政府的建设以及整个行政体制改革或者是未来更大范围内的政治体制改革的推进都会变得困难。

周光权：那么有哪些基本的底线呢？我认为有四条。第一，政府必须受到法律的约束，不能利用政府权利为政府机构自身以及任何个人谋利。当前社会反映比较强烈的，比如说城管的执法问题。城管本身也是一个行政机关，他的执法问题，除了个别人员执法方式粗暴、简单以外，城管执法很多时候和罚款挂钩。罚款和部门利益挂钩，和个人利益挂钩，这也是很突出的问题，所以更多的是和经济利益联系在一起。所以对类似的政府部门，需要有较为严格的法律约束他的行政行为，这样才能确保我们建设法治型政府，我们的目标才会实现，这是我讲的第一个规则。

周光权：第二个规则，政府不能成为某些事项的利益相关者，否则，政府的原则性、权威性都可能丧失，相关行政管理措施的执行力会打折扣。法治型政府的建设就会增加难度，例如现在大多城市对住房的价格高反映很强烈，法治型政府的建设必须要应对这些问题。而像房地产开发中的很多问题，高房价的一系列的问题和个别的开发商的违法犯罪行为有关。但是在很大程度上，他和我们的行政机关的一些工作人员、政府机关的一些工作人员和权利的任意使用有关系。这样就导致调控房价的政策很多，老百姓反映都是空想，根本不起什么作用。

周光权：另外像前不久曝光的陕西华南虎事件，我个人认为由于政府的不当行为，给人留下了不好印象，即使他不是利益的相关者，但是他这样的举止容易使人感觉他是这个利益的相关者。所以从法律上和制度上切断政府机构和利益相关者的联系，对我们未来的法治建设是特别重要的。

主持人：要保持一个中立、公正的政府？

周光权：对。

主持人：如果政府成为当事人之一，就不行了。

周光权：对。这个对于政府的形象损害是非常大的，这个损害是经济没办法衡量的。这样的问题在未来的法治型政府的建设当中需要注意。你在规划某一个部门，在有扩张权利的欲望的时候，政府行为和更多的经济利益联系在一起的时候，制度设计上应重注使政府的行为和经济利益脱钩，我觉得这是一个很难的问题。

主持人：刚才您在前面谈到权威政府弊端的时，政府与某些利益体系牵连，导致了各种资本和权利的结盟，新权贵阶层主导改革，您这一点也回应了权威政府的弊端，或者是政府不能成为相关事项的利益相关者，这个本身也意味着权利和经济脱钩，这对法治政府的建设也是非常必要的。

周光权：这次改革特别强调以人为本，要执政为民，特别强调这一点。根据这个基本原则，改革绝对不能使少部分人得到利益，可是我们现在有的改革实际上是一些权贵的阶层和部分的政府权利相互勾结，使一部分人得到利益。这和我们最初改革的初衷和改革是要让更多的人享受成果是相违背的。

主持人：所以现在提倡建设和谐社会。

周光权：对。这是我前面讲的两点。从微观上看，法治型政府的建设要遵循一些基本的规则，刚才我提到了有四个规则。第三个就是未来的政府机构，改革方案一旦确定以后，它不能再有过于强烈的扩权的欲望，不能再有过多的干预经济生活的欲望。现在缺乏一些刚性的法律约束政府的财政预算，由此导致掌握资金的部分政府机构不断的变化发展，设置形成很多名目繁多的项目，要求这些地方、高校、企业申报，要行政相对人跑项目，给相关单位增加了很多负担，这个现象是比较严重的现象。

主持人：这个由来已久，精简、膨胀，再精简再膨胀，就是部门的利益管得越多，权利越大，所以让他放权总是找很多的理由推托。这个部门的利益确实是必须要克服，如果不克服，每个部门改革的时候都会借此来扩大自己的权利。

周光权：要制订一些比较完善和稳定、容易操作的规则框定部门权限，你只能在这个权限范围内活动，把它的权利的边界弄清楚。这样的话不会动不动就扩权，我要去抓权，要去捞取一定的利益，以前的一些做法也可以避免。所以通过法律约束政府资金的调离和使用，可能是未来法治型政府建设中一个很重要的环节。把它的权利边界明确了，他扩权的冲动和权利展示的冲动会受到抑制，这对我们法治型政府的建设是一个很重要的东西。

周光权：那么法治型政府建设需要遵守的最后一个基本的规程是必须充分法律牵制政府权利的制度设计，并确保其发挥作用。要建立一整套约束政府、牵制它的权利行使。为什么特别强调这点？就像我刚才讲的，实际上这种探索并不是没有风险，实际上也是有风险的。因为事实上它把以前多个分散的部门行使的权利集中到某一个部门，就是说农业以前有很多的部门，相关的比如说有林业、粮食、农药、种子这样很多部门负责农业的工作。以后假设成立了一个大的农业部，权利都集中到这个部里面了，它的权利更大了。

周光权：再比如卫生、环保、医药还有中医药监管都集中在一个部门，交通也存在这样的一个问题，不同的交通，水陆的、陆陆的等都集中在一起。在这样的情况下，对大部制的机构没有特别好的监管措施比现在的小部制的危害更大。所以在推行大部制的时候，推行行政体制改革的时候，特别需要对将来如何实现决策、执行和监督相互之间的这种制约、牵扯这个是需要特别考虑的。所以权利如果没有监督、制约，以后会比较难以控制。

周光权：所以我特别强调要从法律上，从制度上设计如何控制监督政府权利的制度，一方面政府机构之间相互制约机制必须要存在，决策、执行和监督力量的分配要分开，决策权要相对集中，执行权和监督权相对独立。另外一个问题就是制约，这方面我觉得需要特别慎重的考虑。

周光权：另外一方面政府不能脱离人大的监督，不能在法律政策上留下逃避监督的口子，法律不能开这样的口子。同时行政改革必须是司法权利制约行政权利，并留下一些制度空间。我们现在制约的力量非常薄弱，但是我觉得未来的这种改革要为司法权利制约行政权利，设计、留出制度空间。

周光权：因为政府权利不但行使，而遭受损害的可以通过司法途径来解决。这样可以防止改革再走弯路，同时也可以防止某一些人或者是某些利益集团通过改革，通过所谓的改革得到一些好处。所以我觉得留出这样的制度空间和制度设计使得更多的人得到好处。这个是法治基本的要求，但是我们现在在行政体制的这种改革中，对这个问题可能是认识的还不太够。

周光权：另外在以前的实践操作中，政府的权利损害了个人的利益，比如说行政诉求非常困难，很多都是以征服各种各样的压力，最后撤诉处理。

主持人：刚才我们也提到了要用司法权监督行政权，这是一个新的理念，但落实起来非常的困难。现在涉及到政府作为被告的很多，诉讼时法院不会受理。另外一个即使受理了，审判时也有问题，很多时候涉及到政府作为被告根本就没有办法执行，具体怎么来操作？是不是通过相关的立法和明确的渠道呢？这种新的理念要落实和实践也比较困难。

周光权：对，这就像刚才讲的，司法权如何制约行政权，这一直是薄弱的环节，以后这样的研究会展开。

主持人：中共中央《关于深化行政管理体制改革意见》明确提出，依照本法律的约定，要求司法机关实施监督。这个监督我们可以理解为是一种司法监督，政府的决心是有的，接下来需要具体的制度，也需要像您这样的学者多提建议。

周光权：这个监督在温总理的报告也特别提到了。他讲到监督问题时，比我们刚才讨论的更广。他在讲2008年的工作，其中专门讲到转变政府的管理职能。特别提到了完善行政监督制度，他坚持用制度管事，加强行政权利监督，规范行政许可，强化政府上下级之间的监督，充分发挥检察、审计的监督，自觉接受社会各方面的监督。这个社会各方面的监督在报告里提到人大的监督，政协的监督和新闻媒体的监督，这个监督是很广泛的。

周光权：但是我们是从法律角度，需要设计出具体的制度，让司法权利在具体的实践中可以落实。但是现在我们的监督非常有限，比如说政府在这个城市化进程中，大量的城市居民住房被拆迁，大量的农民土地被政府收购，这个过程中政府的权利行使时有时是不当的。但是没有中立的第三方、司法机构来参与，很多案件司法机构完全不涉足，制度上可能有时比较为难。

周光权：没有第三方裁决和受理，这样政府的职能没有被约束。再比如现在国有企业改制，这几年工作做得比较多，但是有的地方国有企业改制本身是政府推进的。可是有的政府导致国有资产流失，有的国有企业改革的相关人，觉得国有资产流失非常痛心，或者是自己的利益通过国有企业改制受到了损害向上级政府反映没有人理睬，向司法机关反映要求立案又非常困难。所以像这样的一些国有企业改制过程中损害第三方利益的，那么又和政府行为有关的时候，我觉得要有司法权利来裁决政府的行为，看是不是应该受到约束，是不是应该改变原来的结构。

周光权：只有用司法权约束行政机关和行政改革，才不至于权利无限的膨胀。就像主持人刚才讲的，不能陷入这种恶性的循环，政府权利的实施在法律上有依据，同时又确实可以推进政府社会的进步。所以政府行为要妥当的行使，要受到司法的约束，这个很重要。

主持人：刚才您也谈到了，建设法治型政府的四条底线非常的到位。我记得今天上午温总理的报告里，也提到了政府的行政改革的总原则，特别提到了政府管理体制改革要从发展社会主义民主政策相适应，同发展社会主义市场经济相适应。我觉得周代表刚才提到的四点跟温总理提出的改革的总原则是一致的。比如说您提到的第一点政府要受法律监督，要接受人大包括一系列的监督。这两点可以拉动政治民主的范畴。还有另外两个底线，就是政府不能成为有关事项的利益相关者，第二个就是要克制抓权的这种愿望，这和建设市场介入是有关的，市场的介入要有相应的主体。所以这两点从某种意义上也是发展社会主义市场经济的本质的要求。我们必须要这么做，否则管理和市场的发展相悖，或者政府的权利膨胀，我觉得你刚才讲的非常到位。

主持人：接下来一个问题是在这次政府工作报告里，温总理反复提出了建设服务型政府，并且有很多关于建设服务型政府的内容。我也看到中共中央《关于深化行政管理体制改革意见》里把服务政府和法治政府是并列的，他说要按照法治政府、服务政府的要求进行行政管理体制的改革。那么你如何看待服务政府和法治政府之间的关系呢？

周光权：这个问题提得很好。在中央的一些提法里，从提示上看有一些差别，但是它的精神实质我觉得是一样的。温总理的报告使用的是建设服务政府这个提法，但是温总理在总结过去五年工作的时候，又提到法治型政府的建设使得工作开展得很顺利。所以在温总理的报告里，这两个服务型政府和法治型政府也不冲突。在中共中央的决议里，把服务型政府和法治型政府并列，我个人的看法就是服务型政府在履行她的宏观调控，履行她的公共管理权限的同时，要加强公共服务职能的发挥。

周光权：所以服务型政府的提法，就是我们以前过于强调了政府的纵向的管理权限，过于强调政府的宏观调控的职能，过于强调政府的这种管理的政策。现在，我们要在这个基础上，这个管理的侧面上强调，但是在这个基础上让政府增加一个职能，就是公共服务的职能，所以服务型政府是在这个意义上提出来的。

周光权：那么服务型政府的建设必须在法治的轨道上进行，必须遵守法律的一些基本的规则。这样的话我觉得服务型政府就是法治框架内或者是法治轨道内的服务型政府，这样的话就能把服务型政府和法治型政府联系起来，使得他们没有冲突，可以统一起来。

主持人：在今天上午温总理的工作报告里也提到，转变政府的职能有两点：第一个是正确理解履行政府的职责，这里侧重的是管理。另一方面以前我们管理的很多，特别是侧重管理，政府对社会的管理。现在温总理又提到了努力建设服务型政府，就是刚才周代表您提到的既然要有硬的，又要有软的，两手都要抓。

周光权：对。

主持人：刚才周光权代表给我们谈了自己对法治政府的内涵的一些认识，我觉得里面最精华的是给我们提出了建设法治政府的底线，这四条底线是很重要的。

周光权：对行政体制改革的一些问题，必须要统一到中央的基础认识上来，必须要跟中央保持一致。那么在这个大前提下，我们讨论具体的制度设计的时候需要注意一些问题。但是与这个问题相关的研究，尤其是在法治的轨道内建立服务型政府这样的问题，现在相关的研究还属于起步阶段，所以有的问题还需要深入的探讨。我的一些想法也不一定成熟，希望网友们多提意见、批评。

主持人：周代表很谦虚。应该说建设法治型政府涉及到法治政府的内涵到底是什么，这是广大学者需要继续研究的问题。但是不管怎样，今天周代表向我们提出的建设法治型政府的四条底线是绝对有指导意义的。因为从法律的角度，这四点我觉得不管你是服务型政府也好，还是法治型政府也好，都是必须遵守的。今天的访谈到到此结束了，谢谢各位网友的关注，也谢谢周光权代表做的精彩演讲！

周光权：谢谢大家！