主持人：各位网友，上午好。正义网今天请到中国政法大学副校长、博士生导师马怀德教授，与我们共谈国务院机构改革方案。请马教授跟各位网友打个招呼。

马怀德：各位网友大家好，非常高兴能做客正义网和大家一起交流。

主持人：我们现在直接进入主题。这一次两会中其中一项重要议程是国务院机构改革方案。媒体和老百姓挂在口头上，经常提到的一个词就是“大部制”。这个“大部制”究竟是指什么呢？

马怀德：我们都知道“部”是一个国家政府，中央政府的一个职能部门。通常情况下政府的职能部门，各个国家有不同的数量，有的是十几个，有的是二十几个，甚至多的有三十几个。我们现在谈的“大部制”是把政府职能相近、职责交叉、权限界分不明的相关部门整合在一起，形成一个范围更广、职能更清晰、管理思路更大的一个部门，这个叫“大部制”。

马怀德：这是相对于过去的小部或者是部门比较分散而提出的一个新的概念，叫“大部制”。当然这也是行政管理改革的一个方向和趋势。因为行政部门太多，不利于政府效率的提高，也不利于降低行政成本，更不利于部门之间的配合和协调。为了解决部门之间的职能不清、协调困难的问题提出了“大部制”。

主持人：“大部制”在官方文件里的完整表述是什么？

马怀德：官方文件里的完整表述在十七大报告里有专门界定，所谓“大部制”就是探索实行职能有机统一的大部门体制。所以不仅仅是大部制，是职能有机统一的大部门体制，这个不仅仅局限于中央人民政府，也包括各级人民政府的职能部门，范围更广，职能有机统一。

主持人：是不是不能狭隘的理解为机构的合并、扩张，更重要的是跟职能有关系？

马怀德：大部体改革最重要的一点是政府部门的相关职能要进行重新的整合，但是这种整合不是简单意义上的权利搬家。比如，这个部门原来的职能在发改委，现在转移到商务部，或者是这个部门在国家工商总局转移到技术总局，并不能部门的转移，更多的是对这个部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，发生职责不清的现象。当然更多的是要防止权责的脱节，不能这个部门只有权利，不承担责任，职能要切得清晰，界限要划得清楚。

主持人：从改革开放以来，关于国务院机构改革也进行了若干次，从第一次到现在已经是第六次了。那么这次为什么还要继续探索“大部制”呢？

马怀德：改革开放以来我们国家进行了五次机构改革，1982年第一次，1988年第二次，1993年第三次，1998年第四次，2003年是第五次。每一次机构改革或者体制改革的重点也各有侧重，比如1982年的改革，主要是精减机构，解决领导干部的终身制问题；1993年是为了适应十四大关于市场经济体制完善的要求，将行政部门的体制改革和市场经济体制建设的过程结合起来。再比如2003年进行机构改革，那是幅度相对来说比较小的改革，目的是为了解决十六大提出的一些新要求。所以每次机构改革的任务不同，侧重点不同，但是由于机构改革不仅仅是一个机构职能的调配，也不仅仅是一个机构的更换名称，更不是一个权利搬家的问题。所以说机构改革受到了人们的高度关注，因为机构改革本身可能会解决一部分问题，但是有一些问题仍需要继续解决。

马怀德：比如刚才讲到的部门之间的职权交叉，职责不清，协调不利，以及权责脱节，效率不高，甚至是职能转变不到位。这些问题历次机构改革都强调了，但是似乎并没有解决得很好。所以为了适应社会主义市场经济的发展，为了落实科学发展观，也为了推动整个政府的管理，把政府变成廉洁政府、法治政府和服务型政府，为了更好解决和适应发展必须要进行机构改革。这次机构改革有一个突出的侧重点，就是要探索职能有机统一的大部门体制，把职能相近、权责交叉的一些部门尽力整合成一个职能有机统一的大部门，减少部门之间的协调控制。

主持人：“大部制”改革在整个行政管理体制当中处于一个什么地位？

马怀德：“大部制”是机构改革的一部分，更准确地说“大部制”改革不是行政体制改革的全部，只是行政管理体制改革中的一部分。“大部制”改革重点要解决的是政府机构在设置过程中的结构问题，也就是政府机构的结构是不是合理。过去我们的政府机构设置过程中存在政府部门之间职责不清，权责脱节问题，改革试图要解决这些问题。但这些问题的解决有助于整个机构改革，机构改革完善之后必将推动整个的行政管理体制改革。

马怀德：从宏观上讲，行政管理体制改革有观念性的变化，这是执政理念或者是政府行政理念的变化。行政管理体制改革还包括另外一个重要的内容，就是我们现在强调的是转变政府职能，因为过去我们的政府职能主要是集中在经济管理中，而经济管理又比较关注于微观经济运行的干预，现在要把政府的这个方面的职能逐步转移到经济调解、市场监管、公共服务中去。而社会管理和公共服务又是我们的弱项，所以希望政府机构、政府的权力之手可以从微观的经济环节收回来，充分的发挥市场在资源过程中的基础性作用，而政府只负责宏观调解，市场监管再加上社会管理，重点是要发挥市场管理和公共服务的职能。

马怀德：机构改革也是行政管理体制改革的一个重要的内容，所以大家可以看到，十七届二中全会向全国人大提出的一个重要意见就是关于深化行政管理体制改革的意见，这个意见显然是一个宏观的，对整个行政管理体制的改革有指导意义。国务院机构改革的方案作为深化行政管理体制改革意见中的一部分突出了“大部制”改革的内容。所以总体来看“大部制”就是行政管理体制改革的一个部分。

主持人：“大部制”在我们国家大概是第一次提出，国外在这方面有什么具体情况表现吗？

马怀德：在深化行政管理体制改革中要处理好，照顾中国的实际，同时借鉴国外的经验，要处理好这个关系。既要解决我们实际中存在的各种问题，同时也要借鉴国外一些有益的经验，只有这样才能推进行政管理体制改革。历史上我们国家的行政管理机构数量确实比较多，82年机构改革之前国务院的机构一共有100多个，经过改革减少了60多个，后来再逐步减少，减少到这次改革之前。国务院的职能部门是28个，直属机构和办事机构加起来总共60多个。这与早期的100个相比，已经减少了60多个。但是跟国外相关的政府部门的机构数量相比的话，恐怕还是比较多的。

马怀德：国外有一个统计数据，特别是在发达国家，联邦或者是中央政府的职能部门，就是我们常说的内阁，一般都不超过20个。日本12个，俄罗斯14个，美国15个，法国17个，澳大利亚和德国18个，这些国家都没有超过20个。为什么呢？我想它是有一定的规律和经验可循的。一个人的管理幅度是有限的，比如让我在一定时间内认识17个人、20个人，跟他们形成这种管理和被管理的关系是可以的，是符合科学规律的。如果让我同时认识100个人，100个人对我负责的话，这个很难做到。因为已经超出了一个正常的科学管理的幅度。所以从管理幅度上来讲，一个总统、一个总理跟20个部长之间可以建立畅通良好的关系，你让100个甚至更多的人对一个人负责，是负不了这个责任的，超出了管理的范围。从科学道理上讲，“大部制”是国外的一个重要的机制。

马怀德：另外就是国外的机构也是不断的调整和变化的。一些国家的机构也是比较多，但是经过几轮充分整合形成了现状，所以说它也是一个发展的过程。当然国外跟我们的情况有所不同，他们是市场经济比较完备的国家，政府在解决调解、市场监管等方面需要发挥的作用不如我们明显。那些国家主要是靠市场、靠社会自治组织，靠公民的法律意识去维护整个社会的正常运转。而我们在发展过程中，改革过程中还需要政府介入，政府还要发挥一定作用，所以政府的职能相对来说比较广。而政府职能广了，需要的人，需要的机构，需要的财力相对来说比较多，所以机构数量也相对多了。

马怀德：国外的经验告诉我们，越是市场经济发达的国家，越是整个社会管理体制、公共服务体系比较完备的国家，政府所发挥的作用越有限，而政府的机构数量也比较适度。所以在向完善的市场体制推进的过程中，我想政府机构只能越来越少，越来越接近发达国家的20个以内的基本数。当然，现在的改革也不能一蹴而就，要有一个循序渐进的过程，我相信国外的经验对我们是有意义的。

主持人：这次“大部制”改革的目标，原则又是什么呢？

马怀德：“大部制”改革的目标和原则在中央深化行政管理体制改革的意见里说得比较清楚，围绕着职能转变，优化政府的组织结构，实现政府管理体制的整体的一个目标。具体来讲，就是“大部制”要遵循两个原则。第一，精减统一效能原则。机构重新整合后，要保证政府机构行使权利和正常运作和精减、统一。如果经过“大部制”的改革，机构反而增加了，我们不能称之为是精减的原则。如果政府部门之间的职权交叉依然存在，政出多门、多头执法的情况依然严重的话，就不符合统一的原则了。

马怀德：如果说“大部制”整合后，机构的人员数量增加、成本提高，也不符合我们效能的要求，应该在精减统一效能的原则下构建“大部制”。“大部制”不应该脱离这样一个基本原则。第二个原则是要做到执行权、决策权和监督权的协调，同时相互制约。过去我们的部门中很重要的一个弊端就是决策权、执行权合一，监督权乏力，这样就导致很多政府部门既有决策又有执行的权利。这就很难区分决策了，既是政策的制订者，又是执行者，这个既不能保证执行政策的公正性，也不能保证执行的效率。所以这次提出“大部制”的改革，不是简单的机构重组，也不是权利搬家，更多的是按照决策权、执行权、监督权相互制约，又相互协调这样的一个原则推进的。

马怀德：所谓的相互制约就是政府“大部制”以内的执行权和决策权要达到一个互相制约的目的，行使决策的相关机构或相关核心层不能轻易履行执行权，同样具体负责执行的机构和组织也不能行使决策权。只有这样，才能防止通过“大部制”改革形成更大的权力膨胀。

马怀德：当然还要强调监督，一个部门不能没有监督。监督是通过中纪委驻某个部的纪检小组负责，现在这种监督当然是要实现对“大部制”的决策和执行两方面的监督，另外一方面我们也不能忽略互相的监督。就是内部职能机构之间的互相监督，还应该强调行政系统内的层级监督和审计检察的监督，还要接受人大的监督、政协的监督、人民群众、新闻媒体的监督。总之，“大部制”改革的目的不是让权力更大，而是让权力有机统一，更重要的是要防止权责脱节，使得权力和责任永远都是处于统一状态的。

主持人：有没有可能将来政府进行比较重大的决策变成由人大决议的方式推出？这种可能性有没有增加？

马怀德：按照司法行政的要求，行政机关主要职责就是履行法律法规赋予的权力和责任，所以行政机关自己给自己创设权力，自己给自己立法是不完全符合依法执政的要求。行政有决策权毫无疑问，但是应该建立在有法律法规授权的基础上。人大在发挥立法职能的同时要加强对行政机关的监督，而行政机关要自觉地接受人大监督，忠实的执行宪法、法律和法规，这样的话才能形成一个比较良好的行政管理的环境和范围。

主持人：所以根据我们国家宪法的规定，全国人大和地方常委会有一项重要的职责，就是对本区域内的重大的社会、经济的问题做出决议。我在考虑将来对行政监控，涉及到本行政区域范围内的重大的行政决策是不是要更多的以人大决策的方式推出？

马怀德：目前来看，除了政府的预算、政府的一些人事任免以及一些重大的决策需要人大批准或者人大审议决定之外，大部分还是行政机关自己决策。从长远来看，比如规划，现在按照规划法的规定，一定层级的规划是要交由人大审议批准的。一定层级以下的规划是可以政府自己决策执行的。所以你提到的情况，我理解确实是需要把更多的决策权放在人大决议和决定，政府只负责执行。这个估计也是有一个过程，因为也是一种权力的转移。

主持人：我在想，这种方式有利的地方在哪？政府官员轮换太快了，领导们的更替执行中断了，一些地方政府经常遇到这类的情况。

马怀德：对，我们现在经常说政府的决策缺乏可预见性，缺乏稳定性，缺乏可期待性，就是因为政府官员更替的速度频率在加快，而每个人都有自己的理想，自己的习惯和个性。他所作出的很多决策未必能够得到下一任的政府官员的执行或者是忠实的执行。所以如果是人大的决议决定，甚至是地方性的法规，甚至以规范性文件的形式规定下来，我想是有利于保障地方政府政策的稳定性、决策的科学性和民主性。

主持人：这次“大部制”改革的难点和重点是什么呢？

马怀德：“大部制”改革的主要形式是将职能、职责交叉重叠的部门整合在一起，所以很显然它有这么几个难点：第一，哪些部门可以整合在一起？实际上现实生活中观察到职责、权限发生交叉、重叠的部门非常多。过去我们常说的食品，食品除了国家食品药品监督管理局负责安全性问题，质量、检验检疫局也负责它的安全性以及进出口的安全。农业部门负责食品的生产安全，商务部门负责流通的安全，工商部门负责市场的安全。所以就食品安全来看，可能有五到六个部门在管理，但尽管这样食品安全就有保障了吗？从苏丹红事件到红心鸭蛋，食品质量并没有得到有效保障。这与多头管理，重复执法，甚至是责任分担过细是有密切关系的。

马怀德：所以现在的“大部制”应该把这些部门的相关职能尽可能的整合到统一的一个部门行使，履行。当然难点也在于这几个部门能不能整合，愿意不愿意整合，整合了之后成效如何。我们可以前瞻到的效果究竟是什么样？现在很难说。“大部制”的难点就在于机构的整合，在于长期以来根据传统、根据制度的惯性甚至是常规的法律法规已经形成了分门别类的、各管一段的管理体制要发生重大的变化。

马怀德：历史证明，一些机构整合是成功的，一些机构整合是不成功的，最终则再次走向分离的结局。我想“大部制”难就难在把哪些机构的哪些部门整合在一起，整合在一起以后能不能进行有效的融合，更好地履行经济调解、市场监管的服务职能，这是一个难点。

马怀德：第二个难点是与人有关系。机构的不断拆分大家比较欢迎，因为拆分以后无论是财政支持，还是社会重视程度，乃至于具体公务人员的数量、领导人员的职位数都有所增加。所以机构的拆分是受欢迎的，但是机构的合并和整合一般人是有抵制的。因为就是除了部门的自身利益之外还有人的因素，还有公务员保障的问题，还有一些职能调整过程中相关立法对政策的调整问题。总之，这个难度还是比较大的。而且我相信人的因素的难度要超过机构简单的整合的因素，因为机构简单的整合靠一个执行命令，靠人大的机构改革方案，就可以自然合在一起。但是人心合不合，合了以后效率能不能有效的提高，职能是不是履行得更好，这个要认真对待。

马怀德：还有一个难点是对于“大部制”的理解。“大部制”是把相近的、相关的职能做了有机的整合和统一，规模未必要很大，管理的领域未必非要很广，权力也未必很大，关键是要职能有机统一，减少履行过程中的权限交叉、冲突和重叠，避免低效率，避免高成本，这是“大部制”一个非常重要的改革内容。所以如何让“大部制”改革能够提高行政效率，真正的降低行政成本，如何防止“大部制”之后出现的权力膨胀，权力过渡集中，这才是难点。要推行“大部制”但更要有效预防“大部制”推行之后的权力扩张。

主持人：这种改革有没有可能造成管理成本的拉高？按道理讲，通过改革可以提高行政效率，降低管理成本，有没有可能出现越改革成本越高呢？

马怀德：这个危险性不能排除。我们举一个最简单的例子，两个部门原来是分开的，如果这两个部门整合在一起，变成一个部门，不仅行政人员的工作会受很大的影响，以前各个部门是分散到北京各个城区，现在要统一到一个办公地点，这样会影响行政人员工作。再有就是公章的使用，大家要到统一指定的部门办理相应的手续。沟通协调不能仅仅靠网络、电话，有时还要见面。所以整体上这些运作成本是会增加的，但这还算小成本，更多的还有文件、信笺都要发生相应变化。但从长远来看，“大部制”如果可以很好的解决部门职责交叉、权责脱节、协调困难这些问题的话，我相信它所取得的成效是远远的要高于刚才说的这些小成本的，所以我们还是对“大部制”的改革充满期待，我们希望这种“大部制”确实能够解决行政管理中的一些长期以来形成的弊端。

主持人：根据您的观察，哪些部门最有可能进行改革？

马怀德：实际上在目前的行政机构的设置和运作中，矛盾比较突出，问题比较多，职能衔接、职能交叉、重叠方面问题比较突出得主要是在食品、药品管理上，还有卫生行业。食品、药品有多个部门管理，而且食品、药品机构的设置也是反反复复的。所以如果推行“大部制”要在这个领域首先进行。比如食品药品监督管理部门、中药部门跟卫生部之间，甚至是农业部、生产质量检验检疫局之间能不能有机的整合到一个机构里，整合的结果直接关系到老百姓的用药安全，关系到人们的生命财产，关系到更多的人群，社会公众，也关系到未来我们政府主要的职能定位。

马怀德：另外一个领域就是大家经常讨论的交通运输领域。很多国家交通运输都是由一个部门管理，一个大的交通部可能掌管空中、陆路、水上的交通，但是我们现在是由三、四个部门在管理。所以这个领域，我认为也应该尽快实行相应的改革。因为管理的方式和管理的内容都接近，职能易交叉，如果合并在一起会更好。

马怀德：还有一个领域是劳动保障和人事管理。最早的时候劳动保障和人事是合在一起的，后来90年代的机构改革把两者拆开了，一个是劳动部，一个是人事部。劳动保障部主要管理干部以外的人力资源，而人事部主要管理公务员或者国家干部、事业单位按公务员管理的这部分人。

马怀德：从一个国家人力资源的角度来讲是统一的，而且也是流动的。干部和一般人的身份是在不断变化中的，所以我们靠两个部门把人力资源切割的管理不利于充分发挥国家由人力资源大国转向人力资源强国的作用。尤其是它可能会直接影响到很多与人力资源有关系的改革，比如医疗保险、离退休养老保险、工伤保险。所以这些部门也应该考虑整合在一起。

马怀德：包括我们说的能源，现在都在提倡大能源。曾经设置有能源部，后被撤销，现在又提出要重新恢复。能源机构的设置应该整合哪些职能？比如电监会、国家发改委哪些部门的能源管理机构、行业管理机构，这个也很重要。

马怀德：所以在中央深化管理体制改革的意见中大体提了四个方面，按照政府的职能进行有机整合，比如宏观调控的部门。宏观调控的部门主要是用经济调解、市场监管、社会管理公共服务这些相对分离的职能，宏观调控要做好发展规划计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成高效的调控体系。还有另外一类就是整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制订、组织、实施的作用。比如我们常说的工业信息体系化、能源管理等。当然还要强化市场监管的体制改革，整合市场执法监管的力度，解决多头执法、重复执法的问题，同时还要加强社会管理公共服务的建设，建立健全相关的管理体制，增强它的服务功能，保障改善民生。

马怀德：这个深化基本按照政府的职能划分，从宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、环境和资源管理部门、社会管理部门以及公共服务，这几大部门从政府职能出发，都是有必要相对整合的，而且28个部委和十几个直属局、办事机构的一些职能都有交叉。我们不能把28个部委压缩，而是要整合他们与直属局之间有交叉和重复的。

马怀德：有人提出把教育、科技合在一起，科教兴国，教育和科技密不可分。还有人提出把文化部门合在一起，广电总局、出版局、知识产权局、商标局、体育局等等。我们看到国外有一些体制很有意思，一个部的形成很长，青年体育妇女部，负责体育、青年事物、妇女等。有的是住房、儿童、老人部，把几项职责合在一起，相互之间有关联就可以。不可能每一个政府管理部门下面设置相关部门，只能是相对的整合统一。

主持人：这一次国务院机构改革出来以后，地方政府相应的机构会做哪些改革呢？

马怀德：实际上现在的政府机构设置很有意思，中央部门的设置和地方政府部门的设置大部分是相近的，甚至是相同的。这就是大家经常讲的上下对等，上下一般粗。中央的决策都能在地方找到一个具体的实施部门，保障政令、法律法规的实施，这其中的缺点是中央有60个部门，地方政府有60个部门，省一级有60个部门，可能是市、县、乡也有这么多的部门，这就造成上下一般粗，行政成本比较高，效率比较低。而且也会导致因人设势，造成行政资源的浪费。

马怀德：所以这次机构改革的整体意见里没有明确对地方政府机构探索实行大部门体制改革，但明确提出了地方机构改革是整个机构改革的重要组成部分，要根据各层级政府的职责重点合理的调整地方政府机构的设置。就是说，省、市、县各个层级的政府的职责不完全一样，重点也不一样，要根据不同层级的特点，合理调整政府地方机构的设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应上下对口。比如财政部、财政厅、财政局，这是需要统一设置的，哪一级都少不了，税务局也是。中央确定的限额内需要统一设置的机构应该上下对口，其他机构要因地制宜设置。

马怀德：什么是因地制宜设置？一些地方矿业发展，煤矿的安全事故比较多，这个地方的煤矿管理、安全生产要加强，该地方政府的管理机构设置就要相应的加强。再比如，有的地方渔业资源丰富，海洋资源丰富，管理海洋渔业资源机构要加强，那些涉及市容市貌的城市也要加强相关工作。要根据各地的情况因地制宜的设置地方相应的管理机构，而且这个设置不一定都完全一致。比如，福建省的机构设置跟新疆、西藏的机构设置有很大差别，要根据各自地方的情况。所以，上下对口是一类，对口之外的其他地区要根据地方特点，照顾地方情况，因地制宜的设置。

马怀德：当然另外一方面还要解决垂直领导机构的地位。改革开放以来，在地方加强政府市场监管的过程中，中央在地方设置了一些直接的管理机构，我们称之为垂直管理机构。现在又分为两类，一类是中央到地方都垂直，像海关。还有一类是半垂直，所谓半垂直是指省以下实行垂直领导。省以下实行垂直领导的机构包括药品监督、土地、质量检验检疫。像这一类的半垂直领导机构跟地方政府部门的职能机构，跟地方政府的关系没有完全解决。十七大报告里提出了要规范垂直管理部门和地方政府的关系，目的是更好发挥市场监管的作用，配合地方政府。

马怀德：而地方政府对地方经济社会发展和安全生产负总责，要充分发挥这种垂直管理部门或者半垂直管理部门的作用。这个也是下一步地方机构改革的重点，其中还涉及乡镇机构改革，加强基层政权建设。现在我们国家的公务员队伍，中央公务员的总数加上派驻在地方的有47万人，这个数额不大，比起美国联邦政府187万人，我们的数额还是比较小的。但是地方政府的公务人员的总数规模相对来说比较庞大，多集中在县、乡（镇）两级。除了作为事业单位管理的中小学教师占了一定的数额之外，大部分是乡镇一级的机构设置的太多，或者乡镇一级的公务人员数量偏多。所以撤乡并镇推行的目的是为了减少机构、控制规模、控制编制、提高效率、降低成本，配合整个国家的机构改革。如果中央改革、部委改革，省委改革，但是地方不发生变化，很难说机构改革是成功的。

主持人：这次“大部制”改革如何克服以往曾经出现过的精减——膨胀——再精减——再膨胀这么一个怪圈呢？

马怀德：过去五次机构改革，一个很沉痛的教训就是在机构改革的同时，没能够有效的控制精减以后的反弹。机构撤并了，人员精减了，但随着时间的推移，机构又不断的增加，人员编制又不断扩大，最后又回到了机构改革以前甚至超过机构以前的状态和规模，所以被人们戏称为精减——膨胀——再精减——再膨胀的怪圈。

马怀德：如何跳出这个怪圈？要通过组织编制法严格限制机构人员的膨胀，特别是在每一次的机构改革完毕后，应该将机构改革的成果用法治的形式规定下来。比如“三定方案”。“三定方案”调整以后应该变成法律法规，甚至是行政命令。让机构的数量，编制的数量，乃至职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样最有利于减少，最有利于克服精减——膨胀——再精减——再膨胀这样一个障碍。同时加强这方面的法律，还要有一定相应的监督基础，如果仅有法律大家都不执行，领导都可以批条子，不断的增加机构，膨胀人员，法律执行起来也很困难。首先领导要带头守法，防止出现通过领导的干预来扩张机构，增加编制，从而抵消我们改革成本的现象出来。

马怀德：机构改革是一个很艰难的任务，在完成这个艰难任务后，为防止再一次面临这样的艰难任务，加强法治不失为一个非常便捷和重要的途径。

马怀德：我们最后再简单谈一个问题，您曾经提到过“法治GDP”的说法，就关于这方面的内容您谈一谈？

马怀德：法治GDP是我最早提出来的，是在０７年11月江苏昆山举行的县级法治高层论坛上我做的一次演讲。提出在注重科学发展观的今天，我们的政绩观已经发生了很大变化，由过去以往的只重视GDP的发展转向了现在关注环境资源、关心环境发展的一个新的政绩观。政绩观的转变有一个非常重要的内容要补充进去，那就是各级政府及其主要领导在关注地方的经济发展，关注民生改善的同时，还应该高度的关注法治的发展和推进。因为法治的发展是经济社会发展的一个重要的保障，也是一个长期的制度性的一个安排。有利于推动经济社会的发展，保障社会经济的发展。而法治的发展还有独特的价值，就是保障人的尊严，保障人的平等，保障社会的公平和正义。这对一个社会来讲，对每个公民来讲的话，都是非常重要的。

马怀德：我相信人们追求的不仅仅是GDP，官员们追求的也不仅仅是GDP，而应该追求包含法治内容在内的GDP。所以我提出了法治GDP，借用GDP谈法治的重要性，有没有客观的标准可以量化的东西呢？法治GDP至少应该从如下几方面考察。观察一个地方社会发展的状况的同时，还应该观察这个地方在法治方面的增量。一个是法治观念，特别是领导干部的法治观念，依法行政的水平，依法治国的理念。另外要看普通公众的法治观念。现在普通公众维护法律秩序、保障法律顺利推进的意识未必增强得很快，既要增强领导的法治观念，也要保障社会公众的守法意识，使得每一个人都在法律的环境中正常的行使法律所赋予的权利，履行法律所设定的义务。这就是我们说法治的一个基本的要求，得到全社会的遵循。

马怀德：这个标准可以量化，可以通过问卷形式确定一个地方法治是否成熟。另外一方面是立法，很多地方有立法权或者有决策权，有政策的制订权。在政策制订上是不是合乎法律法规，是不是符合地方基础社会发展的要求，遵循了客观的规律，符合民意。如果地方政府制订的法规规章规范性文件都符合上述提到的要求、规律和人们的意愿，这个地方的法律水平就有保障。除此以外我们还要强调执法，法律的制定不是为了摆设，不是为了让他们参观，目的还是为了保障执行。所以一个地方的法治状况良好与否，关键要看这个地方是不是在执行法治、实施法治方面有明显的进步。

马怀德：十七大报告里提出保障宪法和法律的实施，这是各级政府、各个领导干部和每个公务人员承担的基本责任。我们加快建设法治国家，全面落实依法治国方略的同时，最重要的是要保障法律法规的实施。这个恰恰是目前基层地方很多政府做得不够的地方。法律归法律，管理归管理，把它割裂来看，不能够严格的依照法律法规行使政府的宏观调控，市场监管、社会管理和公共服务职能。除了执法中要严格办事，依法行政，还要考虑司法，司法活动。因为司法的公正与否直接关系到一个地区和一个行业的执法水平。

马怀德：一个地区如果司法不公，冤案很多，法官的贪污腐败现象比较严重，老百姓不能够得到公平、公正的司法救济，很难说这个地区实现了法治，或者说这个地方法治效率很高。通过一些测量点判断这个地方的司法水平的高低，包括立法、司法、守法，每个方面都跟历史相比，有提高的话证明他的法治GDP增加了，甚至可以用量化的标准标出指数。我也在倡导地方政府可以推行法治GDP的评比，每到年终时，通过调查、数据的观测、分析和总结拿出本地区法治GDP增长的幅度和下降的情况，这样对推动国家法治进程有非常重要的贡献。当然法治GDP必须和官员的政绩、官员的升迁、奖惩结合起来。如果这个地方法治搞得好，不仅仅经济搞得好，法治也有所发展，那么这个地方的官员就应该得到褒奖。如果法治搞不好，经济搞得好，甚至用破坏法治的方式取得了GDP的成长，我想这个官员也不能重用。

马怀德：目的是要让地方官员时刻有科学发展观的意识。一个地方经济、社会发展不仅仅靠经济GDP决定，更多的要靠综合的指数。这个包含了经济、社会、环境保护、资源保护以及法律方面的指标，这样才算是完整的发展观，也是一个全面的、可持续的一个发展的意识。所以我们倡导、希望、推行法治GDP，目的是为了加快立法治国的建设进程，全面落实依法治国的方略。

主持人：今天非常感谢马怀德教授来到正义网，与大家讨探大部制以及法治ＧＤＰ的问题。今天的访谈到此结束。谢谢大家！再见！

马怀德：谢谢大家！再见！