主持人：最高人民法院院长肖扬刚刚在法院工作报告上指出：过去五年来，法院共审结贪污贿赂渎职案件12万件，反腐败问题仍然是今年两会关注的热点。近日一些网络报道，今年全国两会前夕十届全国人大代表王全杰向人大提出了15件建议，其中包括一个关于官员财产申报制度应该改为财产公示制度的建议。与此同时，国家统计局元局长李成瑞等老干部，日前给全国人大、全国政协等国家机关和中央领导提交建议，呼吁尽快制定县处级以上公职人员财产申报公布法，从而使官员财产申报问题又一次成为网民关注的热点话题。那么，中国能不能实行官员财产申报制度，如何实行？有没有立法的可能性？今天我们邀请到了知名廉政研究专家—清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明先生，请他谈谈自己的观点。任老师向我们网友问一声好吧。

任建明：正义网的各位网友大家好！非常高兴有这个机会就财产申报的问题与广大网友进行交流。

主持人：任主任，早在1995年、1997年，中共中央办公厅先后印发了关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定，关于领导干部报告个人重大事项的规定。2006年又印刷了关于党员领导干部发布个人有关事项的规定，这说明我国已经有了官员收入申报制度。为什么还会呼吁建立官员财产申报制度？官员收入申报制度与官员财产申报制度有什么区别？

任建明：我想有这么几个区别。第一，收入和财产是不同的。收入一般认为是流量的概念，而财产是一个成量概念。而且收入是工资性的收入，也就是主持人刚刚提到的1995年领导干部申报规定，就是指这一部分。财产还包括像遗产的继承，赠与，包括违法腐败的收益，最后都要体现在他的财产上，所以仅仅靠收入申报，反映不出财产的总量。

任建明：从我们国家的收入申报和现在国际上各个国家通行的财产申报来看，收入申报是个人的收入，是领导干部个人的，而财产申报通常是指家庭财产。一个人的一部分收入不能等于一个家庭的财产。从各国包括我们国家腐败的实际情况来看，以领导干部、官员为例，个人拥有权力和公共资源，往往能直接导致他腐败，也可能造成间接地家庭成员或者家族成员获利。所以现在各国通行的是家庭财产申报，这里体现了它的实际重要性。

任建明：从我们国家收入申报制度看，我们仅仅是一个申报，缺乏申报之后的公示、公开。所以一些专家从这方面呼吁我觉得是对的。只有收入申报之后，再进行公开、公示，包括随后的监督和问责，整个程序构成一个完整的申报制度。所以，我想这些呼吁既有一般的合理性，也有针对我们国家的特殊性和必要性。

主持人：我国的反腐败需要借鉴国外的有益经验，请您介绍一下国外对官员的财产申报是如何规定的？

任建明：国外的财产申报制度我刚才已经涉及到了，各个国家都不同，基本上具有如下几个方面的共同特点：第一个方面是家庭财产，而不是指官员个人的收入。第二个通行的做法是规定申报对象的范围，并不是一个国家所有的公职人员，而是只其中一部分官员。通常是一些高级官员和一些虽然级别不高，但是处在关键、重要岗位的成员。另外一个涉及到财产的范围。到底财产包括什么，各个国家都有不同的规定。理论上说完全的财产是最好的，主要是一些数额比较大的财产。比如证券、动产、不动产等等。第三个是涉及到的范围就是家庭成员。国际上通行的是官员个人的配偶和受他们抚养的未独立的子女，这是通常的家庭成员的范围。

任建明：财产申报由四部分组成。第一是申报，就是在三个范围的规定下，那些对象和家庭成员首先要进行申报。第二个要对申报的财产进行公开和公式。第三就是监督，这个监督有专门的受理机关或者权力机关进行审查。审查是不是如实申报？财产有没有问题？有没有和官司权力发生冲突？另外一个就是公开以后社会大众的监督，社会大众拥有更多的信息。最后一个环节是问责，按照法律追究责任。如果这个官员的财产确实存在违法、腐败，要按照法律追究。这是我们通常讲的国际上比较有共性的一些关于申报制度的特点。

任建明：从国际实践来看，申报制度已经有了240年的历史，最早从瑞典开始。英国在立法上是最早的，到现在也有125年，1883年正式有关于财产申报的立法。全世界来看，主要是从上个世纪70、80年代开始，越来越多的国家把财产申报作为一个预防和惩治腐败的重要制度。多数国家都是通过立法的方式，而立法有两类：一类是综合性的法规，叫做道德法。像美国、韩国都是这样的。道德法里面涉及的方面比较多，财产申报是一部分，包括礼品馈赠和从业的限制。

任建明：也有一些国家是单行法，就是财产申报立法。目前我看到的统计应该有几十个国家已经实行了财产申报制度。随着国际反腐败合作的深入，我们知道《联合国反腐败公约》在2005年12月14号已经生效。公约的52条有明确规定：缔约国要实行有效的财产申报制度。中国作为《联合国反腐败公约》的起草国，并经过全国人大批准通过，我们要按照公约的要求实行制度。

任建明：具体的方式可以从中国的实际情况出发，也可能是立法，也可能是制订政策，涉及到的三个范围都可以从中国的实际情况出发，现在是该提上正式日程的时候了。

主持人：有一个观点认为，在国外官员财产申报制度有一些是管用的，有一些效果不是特别的明显。举一个例子，建立财产申报制度的国家，这种制度对反腐败是不是管用？有没有效果不好或者是效果不明显的？

任建明：从我个人研究来看，多数国家财产申报制度的确对于预防和惩治腐败起着非常重要的作用。有的人把它概括为是预防、惩治腐败的杀手锏，或者是终端制服。因为腐败的动机很复杂，但是最主要和根本的动机就是攫取不义之财，所以腐败的结果都能反映在财富的变化上。

任建明：如果设计一个比较科学的财产申报，又比较有效的监管个人财产，确实能够使腐败行为最大可能地暴露出来，受到惩罚。如果人可以理性的预见到这种腐败的财产最后被发现受到惩罚，可以非常有效的弱化腐败的动机。我们说这是从制度层面、理论层面分析。从各个国家实践来看，只要设计合理，多数国家都是起到了非常大的作用。

任建明：至于个别作用不明显或者个别阶段不明显的情况，我举韩国的例子。韩国1981年参照美国的做法立法，而且是道德法，是公职人员伦理法，财产申报是其中的一部分。韩国在50、60年代经济起飞的时候确实有很严重的腐败，有一个腐败原罪的问题。腐败高发的情况下，相当多官员的财产不能解释清楚。当时在这个制度上有一个保留，只是申报，没有后面的公开和公示。在长达10年的时间里，这个制度基本上没起到什么作用。直到1993年，新的总统上台以后的第三天，他就主动公开自己的家庭财产。在这个榜样的作用下，韩国强烈推行财产的公开和金融实名制，就是说有一个财务上的手段可以真正地监管个人的财富。

任建明：在这位总统的推行下，财产申报制度得以迅速发挥作用，有几千名官员受到了惩处，包括前两任的总统因腐败行为暴露，被判刑。我们也看到韩国这几年进步比较快，90年代以来，韩国的廉政分数已经超过了5分，中国现在是3.5分左右。韩国现在有一个明显的变化，与他实行的措施有关系的。

任建明：所以，只要领导人真正有政治决心，有榜样作用，是一个科学的、完善的制度，那么它会起到非常普遍的作用，具有预防和惩治的作用，是其他制度都难以替代的。

主持人：中国有中国的国情，我们国家有没有必要建立官员财产申报制度？您结合我们国家的国情分析一下。

任建明：我们国家实际上已经有很多的实践。刚才主持人也提到了1995年我国有县处级以上领导干部的收入申报，尽管是不完全的，但已经对家庭的一部分财产进行申报，现在这个制度仍还在执行。我们还有一些官员的其他申报，比如个人重大事项，现在已经改成个人的有关事项，在原来重大事项上又有了扩展。包括礼品的登记、上交。

任建明：另外一方面从我国反腐败的实际情况来看，这些年非常重视惩治腐败。很多案例反映出普遍的现象，就是腐败的目的都反映在财产上。很多官员实际的财产是个人正当收入不能解释的，包括不动产、房产，包括现金性的财产。这些是怎么发现的呢？靠司法机关，纪检检察机关动员了大量的资源。如果我们有财产申报制度，一方面可以很好的预防腐败，这比我们靠查办案件发现问题要更有效率得多。

任建明：改革开放以来30年，腐败总体来看是处在多发的阶段，所以客观地讲腐败是比较严重的。我们如何遏制腐败蔓延的趋势，现在是要采取一些更为有效的制度的时候了。我们国家实践已经在试点，从我们反腐败的形势的严峻程度来看，从制度的必要性来看都是有必要推行这个制度的。《联合国反腐败公约》有一个要求，公约的实施作为一个缔约国组织有权检查各国执行公约的情况。你加入这个公约，有义务要按照公约去做。所以我们有必要而且必须要这么做。

主持人：现在许多贪污腐败案件不是通过收入申报制度发现的，是通过举报，通过办案发现的。

任建明：如果有一个好的财产申报制度，那么我们可以提早发现，或者可以预防，很多的事情不会发生，不会到腐败的这一步。

主持人：也会降低办案的成本。

任建明：对。

主持人：我国现在还没有真正意义上的官员财产申报制度？

任建明：对，我国还没有。

主持人：建立这一制度，当前还存在什么实际困难和障碍？

任建明：实际的困难我自己有一些研究。我们也看到一些专家和学者，包括领导干部感兴趣的话题，包括两会代表的提案和议案。归纳起来现在谈得比较多的是现在实施的条件还不成熟，通常指的是这么几个方面。我们国家目前是现金经济，就是大量的经济交易是靠现金完成。所以对财产的监管，包括查到的一些腐败案件，如果官员自己不申报，你没有办法发现，这是一个很困难的地方。

任建明：不动产，房产也没有办法发现，现金经济有一定的困难。另外就是金融实名制，尽管已经推行了相当时间，但是仍有漏洞。如果不能够监管个人、家庭实际的财产，就没法跟他申报的情况进行比对。

主持人：金融实名制的效果不明显，尤其是反腐败没有直接的联系。

任建明：我们实行财产申报制度，金融财务制度的完善需要技术方面的完备。如果都是现金经济，他不如实申报，用了虚假名字你也很难发现的。虽然现在存在一些具体的条件不成熟，但是并不影响推行财产申报制度。从我个人来看，现在存在的一些困难是，我们的高层领导下多大决心，在广大领导干部中广泛推广获得支持。相比技术性条件的不具备，这才是更主要的困难因素。

任建明：另外在我国腐败比较严重的情况下推行这个制度也会面临到当年韩国，就是1981年制订执行时遇到的难题。如果真正要严格实施下去，就面临着腐败问题会大面积暴露出来。我们在制订这个制度，特别是在执行上的策略要充分的给予考虑。我们面临的困难、阻力包括技术上条件不成熟的地方都是可以克服的，关键还是要看领导的决心以及实行的策略，总体来说并不存在什么不能克服的困难。

主持人：建立官员财产申报制度一定要符合中国的国情，任主任，您认为我们应如何推进这项制度和这项改革呢？

任建明：我们还是要从历史上已有的实践为基础出发。从1995年实行领导干部个人收入申报，下一步要把个人收入申报升级，如果当初是1.0版本的话，现在要升级到2.0版本，升级到领导人家庭财产申报制度。我个人也主张按照国际上的实践，实行财产申报制度，替代原来的领导干部个人申报制度。

任建明：第二，也是刚才我们谈到的完整的财产申报制度，包括四个方面：申报、公开、监督、问责。四个环节必须是完整的。如果我们把收入申报升级到财产申报，还跟过去一样只有申报，没有下文，还不如不实行，不升级，最后只能变得没有什么实际意义。

任建明：具体的方面在技术性的一些制度设计上我们可以考虑，因为这个申报确实是涉及到领导干部个人隐私的保护问题，确实需要在两者之间进行权衡。有的国家规定的申报财产只是申报来源，不申报数额。我们的审查发现这个来源是不是你正当的收入，这是制度具体安排上的环节问题。另外涉及到公开，是不是一定要全部公开？我看到很多国家确实考虑到公职人员个人的特殊情况，一般各国普遍要求高官要公开，任何老百姓都可以通过一定的可行的渠道了解官员实际的财产状况。

任建明：大多数的中下级处于重要岗位的工作人员是不需要公开的，只是内部审查。比如，检察机关或者纪检监察机关作为执行机关可以审查，这个还要考虑到财产公开会给他带来一些麻烦，包括一些不安全的因素。但是我们必须要有后续的行为进行处理。韩国从1993年新总统上台后，有1600多名高官财产完全公开了，另外三万多申报人员只是申报，不公开，但是是政府立案、执法机关来审查。

任建明：第三，从中国国情出发，我不主张从理想的角度出发，在执行策略上要坚持总体规划循序渐进，先试点，后推广。我觉得不急于一下子全面推开，全面推开会面临韩国当年两难的境地。我们要总体规划，分布实施，先试点再公开。

任建明：另外我们要考虑的是说在推行阶段，这个制度主要是预防作用，对官员的腐败动机起到影响和改变。在推行阶段特别是腐败现象比较严重的情况下，对于惩治历史问题以及政策实行之后的问题怎么处理？也有一些国家考虑到这样的问题，采取了一些处理方法。比如对历史问题可能对你的财产进行没收、充公，并不进行刑事追究，特别是在你主动申报，把问题都讲清楚的情况下。当然非常严重的仍是要进行刑事处理，但要考虑到历史问题，可以从宽。也就是我们常说的从宽的策略，这都是非常实际的问题，是有利于把历史积累起的腐败以最小的代价得到清理，使更多的官员廉洁。

任建明：我们要讲法治的原则，但是原则要从国情和现实出发。过去中国在经济体制改革和社会转型上一个基本的经验是老人老办法，新人新办法，但是面临的阻力会非常大，会有很多的虚假申报，因为资源有限。

主持人：2000年的时候，中纪委也谈到了省部级干部的问题。

任建明：2000年12月中纪委五次全会提出了试点家庭财产申报，而且是从2001年开始从全国省部级的领导干部中推行。后来因制度设计和各个方面有考虑不周到的，遇到的问题不少，所以搁浅了。

主持人：没有推行开？

任建明：是的。

主持人：还是要经过试点？

任建明：我个人认为是这样的。当时我们圈定的样本范围过大，很多问题并没有想得很周全，包括一些基础方面的问题，比如当时申报之后公开不公开，谁来审查，这些都没有明确的规定。弄不好，就有可能跟原来的收入申报是一样的。未来无论是立法，还是制订政策，我们要开放式的。一个法律，特别是一个公法涉及到社会大众利益的调整，只有更多的专家参与，更多的社会大众的参与，制订出来的才是一个好的规则，好的法。《物权法》就是非常的典型。过去在反腐败的立法，还是制订的正式的规定，我们通常的做法都是有关部门关起门来讨论。未来的财产申报如果要开放，一定要制定出一个切合中国实际的好的制度，这是我特别希望的。

任建明：去年9月在国家预防腐败局成立的时候，副局长屈万祥谈到未来考虑推行这样的制度，不管是立法还是制度我们都要吸取过去的经验。比如礼品登记上交，很多地方是规定礼品登记上交的，但是并没有说该怎么处理。很多单位看着烟酒浪费，就拿来进行招待。这些都不是好的办法，好的办法是拍卖，拍卖以后的资金正式纳入财政预算收入。

主持人：需要开门立法，需要综合的配套的措施。

任建明：这些年很多两会的代表有议案、提案和建议，我们也有很多的专家在研究，社会大众中也有很多有研究的人士。我觉得我们应该开门立法把这些吸收过来，领导干部同样有权利表达他的意见。这样，才能使制订出来的制度更加坚固，达到预防惩治腐败的目的。

主持人：对于一些人提出的官员财产申报制度，应该改为财产公示制度，还有县处级以上公职人员财产申报，国家会不会出台官员财产申报法？要出台是一个单行法比较好呢？还是在综合法里面比较好？

任建明：这些提议都是有针对性的。总体来说都是有一定道理的，申报制度特别强调改成公示制度。我理解这个建议的动机，就是过去我们的收入申报仅仅是申报，还没有公开，公开和公示是一样的，没有起到作用，我们刚才举到韩国的例子，正反两方面都说明了问题，所以强调公开和公示是对的。公开也不是完全的公开，很多国家是这样的，一般是高级官员完全公开，政务官员包括司务官里面一些职位高的都要完全公开。现在电子政务放在网站上，每一个老百姓都可以去查，可以获知。或者官员的财产状况没有写在网站上，老百姓写一封信要求查看某某官员的财产状况，政府是有义务告知的。

任建明：多数的中下级公务员并不适合公开、公示，只是申报由专门机关去审查，考虑了各种复杂的因素。所以我觉得还是叫财产申报制度比较好。

任建明：我们的收入申报是县处级以上，包括企事业单位都在参照和执行。财产申报是不是县处级以上，这个就涉及到我们人员的范围问题。刚才谈到了人员、财产包括家庭成员三个范围的问题。这个还可以讨论，不作为一个定论。我个人认为，高级公务员就是省部级以上的肯定划在这个范围内，省部级以下主要看职位，不看级别。比如，你在一把手的位置上，你的级别可能只是科级，但是在政府采购，在证监会、保监会的部门，你可能是一个普通的人员，并没有什么级别，但这都可能要申报，因为你是在关键的岗位。对于这类人群，要根据他所在岗位的重要性。

任建明：所以，具体到该如何划定这个对象的范围还是要讨论的。我们国家会不会出台呢？我想会的。从过去12年的收入申报的实践，从国家预防腐败局成立时官员的态度上看，这个会考虑的。另外刚才我们也说了《联合国反腐败公约》的实施，中国作为公约的缔约国，我们必须受到公约的约束，必须要守信用遵守，否则就是违反了我们的义务。

任建明：刚才我们谈的更多的是从国家反腐败的需要，我们国家反腐败最终的目的并不是仅仅局限于保障中心工作，最终的目的是要把我们的国家建设成一个廉洁的国家，比西方国家取得更好的廉洁效果。从这一点出发，我们有必要推行这样的制度。

主持人：会不会上升到立法的层面？

任建明：从国家立法制订的传统看，是先制订政策，然后是试点，在条件成熟时再立法，这个是更符合中国实际国情的。毕竟立法的过程周期很长，政策制订更灵活一点。

任建明：我个人认为如果立法，或者是政策也是这样的。无论是单行法还是综合法，像国外的道德法包括很多方面，立法的成本很高，周期很长，我们还是应该制订一个综合法。因为国家过去十多年在防止利益冲突方面有多种多样的单行规定，关于领导干部离职以后就有“三年两不准”。我们有廉洁自律的规定，包括领导干部家属、子女的从业的规定。我们有很多这样的单行规定，包括收入申报还有未来的财产申报，这些都应该整合在一起，套用过来是国外伦理法和道德法管辖的范畴。如果未来要立法的话，我个人主张不像单行法国家学习，而向制订综合法的国家学习，这样效果会更好。

主持人：今天，任建明主任向我们介绍了国外官员财产申报制度的一些规定和有益经验，并结合我国的国情谈了自己的看法。包括财产申报范围、财产申报的程序等等，使我们很受启发。我们对任建明先生表示感谢！

任建明：谢谢主持人，也感谢正义网各位协助我们访谈的同志，也谢谢各位网友。希望大家有问题或者是有一些好的想法和建议，可以通过各种可行的渠道进行交流，谢谢大家！

主持人：今天的访谈到此结束！