主持人：各位网友大家好！今天很高兴请到金锦萍老师参加正义网地震系列法律问题访谈，就慈善机构如何管理进行畅谈。这也是网友非常关注的话题，我们先请金老师跟大家打个招呼。

金锦萍：各位网友大家好！很高兴跟大家一块儿来讨论这个问题。

主持人：今天要讲的内容很多。之前我也跟金老师稍微沟通了一下，将最基本的关于慈善的法规和机构做了普及性的介绍。比如刚才我问到的一个问题，中国有这么多的非政府的组织，有多少在做慈善？金老师简单的把基本情况给我介绍了一下。

金锦萍：实际上要想界定中国的慈善机构有多少，非常困难。从目前来看，非营利组织或者非政府组织（前者简称NPO,后者简称NGO）。这类组织在去年年底在民政部登记的大概有36万个，其中有18万多个社会团体和18万多个民办非企业单位。如果把慈善的意义理解为公共利益的话，那么所有的基金会都是有慈善性质的，1000多家都是公益性的。社会团体就比较复杂了。比如一些是为了成员的利益维护，像行业协会、商会类的；还有一些是校友会等等；也有一些是社会团体，本身是有研制性质的，或者是政策研究的，或者是一些为了兴趣爱好的。所以社会团体里面有两部分，一部分为了互相的利益，也有一部分是带有强烈的社会公益性。民办非企业单位就更复杂了，比如会有一些学校、民办医院，这些都是属于民办非企业单位。当然也有一些慈善性非常强的，比如对一些智障儿童的救助单位等。所以你很难说有多少个慈善机构，在民政部门没有登记的也很多。我们下面的阐述中，就以慈善机构来指称所有从事公益活动的非营利组织。

主持人：刚才我们说的非营利组织都要归口到民政部的民间组织管理局进行统一管理吗？

金锦萍：是的。要设立NGO或者是NPO的，就要到民政部门登记，目前这是取得合法性的唯一途径。也有一些不需要登记的组织，比如属于国务院授权免于登记的组织，本身就是免于登记的组织就不用登记了。还有一些事业单位设立了二级社团，也不用登记。比如像各大高校里面设立的很多团体，北大的爱心社、山鹰社都不用在民政部门登记，仅在学校内部登记就可以了。所以，如果把那些也加上，这个数字就更多了，肯定会大大超过36万。

主持人：把这些刚才您说的没有登记的暂且不进行讨论，我们把关注的目标再缩小一些，就这次地震里面做了很大贡献的组织。我们说它们是公益性组织，公共的慈善机构。我们就最受人关注的，比如中华慈善总会。

主持人：中华慈善总会、红十字会还有一些基金会，这些大家都很熟悉。但是大家对他们内部的组织结构，以及它的法律地位却很陌生。您能不能举几个例子给我们讲一讲？

金锦萍：从这次赈灾活动来看，表现非常活跃的一类是筹集善款的，募捐这一块表现非常突出。我们知道，中华慈善总会、红十字总会等这些都表现得很活跃，这是筹集善款方面。有一些组织也在积极的行动，比如志愿者组织或者小型的NGO，自己购买物品直接送到前线，或者提供一些医疗服务的。所以，我们不能只看到大的慈善机构。从更广泛的意义上来讲，不管是出钱、出力还是提供技术支持，都是值得赞誉的。

主持人：但是，捐款的数额非常引人注目。

金锦萍：对，而且每天的增长速度很快。

主持人：现在已经有300多个亿了。

金锦萍：对。所以从目前来看，筹款的渠道非常集中，基本上是汇给中华慈善总会、红十字会，还有扶贫基金会等几家大型的公募基金会和国家的民政部门。

主持人：现在一个大家非常关注的是慈善的捐款，抗震救灾的捐款怎么管理，怎么用？在此之前要先弄清楚这些机构本身的组织规则，法律地位。

金锦萍：以前民众对这些并不是特别熟知，我们对政府机关和公司很清楚，除此之外的这类组织可能不是很了解，或者我们讲过的非营利组织，也不是很不了解。现在发现钱汇到这些非营利组织后，他们有多大的权利？有没有受到有效的监督？比如扶贫基金会或者我们刚才讲过的青少年发展基金会，其实都是在民政部门登记的独立的法人，是以公益为目的的独立法人。他们所有的财产只能用于公益的目的，不能用做他用。这次赈灾更特殊，在筹集资金的时候，我们可以发现他们都有一个目的，就是为这次汶川地震而筹集善款。捐赠者捐赠的时候即使没有明确地用语言进行表示，我们也可推知他们捐赠的目的就是用于地震救灾。

金锦萍：在具体捐赠的时候，有些捐赠者指明了善款的具体用处。比如有人说这个钱要用于灾区小学的重建或者资助一些孤儿，这就表明具体的捐赠意向。有些则没有。所以善款由两部分构成，一部分是指定了善款的特定用途，表明了捐赠者的意愿的；另一部分是有比较广泛的用途，只要用于公益目的就可以了。对这两类善款，慈善机构和组织必须区别对待。如果说捐赠者有指定意图的，要充分尊重捐赠者的意图。如果捐赠者没有指定意图，可以按照灾区的需要，设计公益项目，但是也不能挪用到救灾之外的其他事项上去，例如提高本组织的工作人员待遇等等。

金锦萍：非营利组织在设立的时候都有章程，章程里会规定组织的宗旨是什么？这个宗旨确定了以后，不能轻易更改。比如青少年发展基金会就是改善青少年的教育条件为宗旨，这就决定了所有汇到该组织的善款，不管是来自于政府的资助还是来自民间的捐赠，还是一些特定项目的收入，只要到了组织那里，一定要用于组织宗旨所规定的方向。而且组织的收入除了支付必要的行政成本之外，在任何时候都不能在其成员中进行分配。

主持人：这次地震出现了这么多的捐款，民众对透明度的渴望和出现的问题，可以通过什么有效的办法解决？网民们感觉置疑声最高的就是捐款能不能真正的投放到灾区。

金锦萍：这种疑惑或者是捐赠者的担忧，我觉得是非常容易理解的。首先我们对这种组织的运作不是特别的了解，我们以基金会为例。这个基金会没有成员，基金会是有特定目的财产的集合体，有工作人员，但是没有成员。基金会的设立和运作都要经过比较严格的程序。

主持人：设立的时候门槛比较高。

金锦萍：基金会分两大类，第一类是公开向公众募集基金的基金会，比如红十字基金会，青少年发展基金会等。还有一种是非公募基金会，也可以募集善款和捐款，它们不能公开募集，只能是私下募集。

主持人：为什么呢？

金锦萍：这是对公募活动的限制，不是所有的基金会都可以打广告让民众捐款。目前善款最多的，最集中的都是在大型的公募基金会。在运作的过程中，对于基金会财产怎么运作？首先要看管理机构，在这个基金会上面有两个管理机关，一个是登记管理机关，这个是民政系统。还有一个是业务主管单位，指的是宗旨或者活动范围是在哪一个目的事业之内，比如青少年发展基金会管理部门是团中央。每一个基金会都是有的，红十字会是有红十字总会做他的主管单位。还有登记管理机关。我们把这种管理体制称为“双重管理体制”。

金锦萍：双重管理体制的利弊目前存在很大争议。我们今天暂且不谈这个问题。不如先来看基金会的内部治理机构。基金会的每部都设有理事会，还会有监事会。基金会的理事需要尽到注意义务和忠实义务。而且我们还有基金会信息公开办法，规定基金会的相关信息必须向公众公开，以保证其公信度。现在有专门的基金会信息公开办法，刚刚通过。这个办法把基金会认定为是有公开信息义务的，首先是要告知你捐款的目的是什么，这次募捐活动总共募集了多少款项，还要把这个款项的使用情况公开。

主持人：这种报告和信息公开宣传的不是很多，为什么媒体呼吁之前看不到信息公开呢？

金锦萍：是因为这次地震以后，面对这么多善款，基金会没有办法在这么短的时间内作出及时公开相关信息。

主持人：他们应该通过什么渠道公开信息？

金锦萍：公开的渠道很多，比如在基金会的官方网站上，或者印发一些资料，或者公众在现场可以获得一些信息。还有通过媒体公开，或者登记主管机关的相关网站等等。捐赠者有权获得这批捐赠款项募集的情况，这些信息都有必要公开。另外，我们还有年检制度，要求每个基金会需要提交年度报告，其中包含财务报告。

主持人：但是为何这次公众对于基金会的信息公开有些质疑呢？

金锦萍：基金会从筹集善款、制定计划、实施计划和使用资金，都需要一个过程。不可能立即反馈资金的使用情况？是需要一个过程的。比如第一个阶段总共募集多少善款，善款的来源是怎么样的，已经有多少善款使用出去了，还有哪些善款下一步要怎么使用，基金会要有一个数据统计的过程。现在潮水一般的人群涌向基金会，基金会一方面得收集款项、清点款项、核对数据等等。所以，我们不能说太着急就去置疑。既然把钱给了慈善组织，首先要信任他们。我们也相信，任何人，包括基金会的工作人员都跟我们一样是有起码的职业操守和道德底线的。

金锦萍：另外是制度和规则的确保，尽管也发生过一些不太愉快的事件，但是大部分还是可以按照基本的框架运行的。基金会意识到需要不断的通过信息公开让公众知道自身运作的相关信息，的确是在恪守自己的职责，在非常良好地使用善款。只有这样的基金会，如果再去募集善款，渠道会非常的通畅。但是，反之，如果因为信息不够透明，导致公众的误解，甚至发生善款滥用事件，那么就会把公众的慈善热情给扑灭。因为民众难以接受自己的善心被欺骗。

主持人：今天谈到另一个话题，这么高的关注度最大的作用是网络媒体。

金锦萍：对。这充分说明现在民众已经从盲目的捐赠者变成了渴望充分信息透明的更为明智的捐赠者，将会要根据自己所掌握的信息作出判断：是否捐赠、捐赠给谁。

主持人：要看到我捐的钱用在哪里了，需要一个反馈。

金锦萍：对。这是一个非常合理的要求。而且所有的慈善组织若要持续健康发展，最大的资源就是来自于民众，来自于民众的信心和支持，这种支持可能是金钱，也可能是劳动力。所以，对民众来讲，这个权利是完全正当的，基金会要确保民众的知情权。从地震发生到今天是第十六天，这样的一段时间内实际上一方面公众是很热情的，另一方面也有理性存在，我们会担心会不会辜负我所托。就像刚才说的，信任是基础，相关的制度要确保。一旦出事情，后续的惩罚手段也应该跟上，例如必要的行政处罚。构成犯罪的，还要予以刑事处罚。

主持人：我想谈一个大家比较关注的问题，民间组织管理中的管理费的提取。

金锦萍：这涉及到基金会的行政支出问题。一个组织要运行的话，行政成本不可能避免，不能指望所有的工作人员都是志愿者，所以会发生比如所雇佣的工作人员的工资福利什么的。还有在实施公益项目的时候也会有一些成本支出，办公费用。

金锦萍：如果你跟公众说慈善机构是零成本，大家反而觉得不可信。我们在捐赠的时候，尽管想把善款全部用到灾区，但是花钱也需要成本。成本的存在是合理的。问题在于这个成本在多大限度内是可以接受的，而且如果在捐赠的时候是不是要告诉成本大概有多少才是合理的？目前基金会管理条例中规定基金会的行政开支是不能超过10%的。

金锦萍：突发事件发生的时候，募集捐款时的成本是很低的，不需要做广告，但是还是不可避免有成本发生。比如执行中的成本发生，所以不能说有成本是不对的。基金会相当于一个周转站，存在成本是合理的。我们的民众需要理性接受这一问题。但是目前已经有组织正式向公众承诺，不从里面提取任何费用。

主持人：有人置疑红十字基金会里面的工作人员是公务员的体制，政府给拨款，所以就不应该提取这个管理费了。

金锦萍：我们在讲一个慈善组织的时候其收入来源有很多种，有财政的支持，还有民间的捐款，还有自己的一些所得也会有，例如把钱放在银行里还有利息呢。无论资金来源于哪里，都是对于慈善组织的支持。基金会应该将这些财产按照基金会管理条例中所确定的规则予以使用。有些用于办公开支，有些用于公益项目。但是还需要明确的是，如果捐赠者指定了意图的，那么得充分尊重捐赠者的意愿。

主持人：由于时间关系我们很快的进入到了第三个问题，想请金老师给我们谈一下除了您刚才说的捐款捐物还有好多志愿者的行为，这方面您给我们大家讲一下好吗。

金锦萍：在一个重大事件或者是公共事件发生的时候，志愿者是非常引人注目的一个现象，尤其是这一次，志愿者奔赴前线的时候会有两种形式，一种是自己自发去，没有任何的组织性，另一种是通过一定的机构组织起来的，例如NGO或者是NPO自身组织起来大家一块儿去。比如有些NGO就是一个救护方面的协会、或者是无线电爱好者协会等所以志愿者到前线和灾区的时候是不太一样的。志愿者有一些只能提供简单的劳动和时间的，比如说帮着抬抬高伤员，帮着分发食物。还有一些就比较专业，例如心理医疗师，大货车驾驶员等。在这次救灾中，志愿者反应迅速，服务贴近个体需要，为灾民可以提供他们所需要的服务。

金锦萍：但是现在也看到有一些报道说四川有关部门或者是共青团中央说暂时不要前来，因为众多的毫无组织的志愿者增加了一些负担，比如说在食宿方面的，交通的堵塞等等。这个不是志愿者的错，主要是缺乏必要的信息平台，就是及时的发布我们需要什么样的志愿者，哪个地方我们急需哪一类型的志愿者，信息公布之后志愿者就知道该到哪里提供怎样的服务。还需要有协调体制，不能大家都去一个地方，避免资源的重复，例如有的地方志愿者很多，大家去了以后都不知道干什么才好。但是有些地方却没有志愿者。

主持人：那么是否需要有相关规则呢？

金锦萍：是啊，对于志愿者而言，只要她有服务的意愿的话都值得赞美和肯定。但是必要的规则还是应该遵循。例如某个志愿者不是一个医生，但是却有健壮的体魄力，可以帮着大家分发食物。即使从事这一类的服务，也要善始善终，要退出志愿服务也要做一些交接工作。志愿者的服务有可能会导致一些比如说损害也有可能，或者是自己受到损害了，这个时候责任要由谁来承担呢？目前的制度在这个方面还是空白。

主持人：我们刚才也说了志愿者的热情这么高，我们怎么给他们一个管理的组织。

金锦萍：志愿的本质是常尊重人的自由意志，去不去服务，想提供什么样的服务，都源于人的自愿。其实就是对人的自由选择的尊重。如果太多的规则让志愿者没有选择自由的话，就不是志愿行为，转化为职务行为了。但是另一方面的确是大量的无序的志愿者聚集在一个场合时，会看到很混乱的状况，有些地方资源被浪费，还有一些地方没有人服务，这的确是需要信息平台和组织才可以。我建议有一些志愿服务机构产生，招募自愿者，发布公告。

主持人：可以对这个信息发布而且对这个资源有一个控制或者是协调。

金锦萍：对，比如某志愿服务机构公布这个消息，让大家知道哪里需要什么样的志愿者，到什么地方报名；志愿服务机构初步审查是否合乎条件，筛选完了以后要对这些志愿者进行一定的培训，告诉他们必要的注意事项，需要配备一定的防护设备。甚至有时候需要考虑为志愿者购买保险。

主持人：我们目前还没有您说的这种志愿服务机构吧。

金锦萍：其实我们有，比如说像08年奥运会的话，我们现在看到很多志愿者的工作是通过志愿服务机构的组织有序开展的。但是由于这次灾情发生特别的突然，在救灾初期根本来不及作出这样的安排，因为时间就是生命。但是现在就需要有组织的志愿服务活动了。实际上有一些小型的非营利组织已经在做了，他们根据自身的组织特点，在组织内部发布招募公告，组织成员奔赴灾区。但是从整个救灾行动来看，对于志愿服务还是缺乏有序的协调和组织。

主持人：如何整体评价这次公众的捐赠行为和他们的担忧？

金锦萍：慈善领域本身就是善心的体现，我们看到了人心之美。其实我们人性已经被激发出来了，一方面有那么多的捐，另一方面也应该看到慈善组织的工作人员也很辛苦，他每天需要在那儿值班，不断的接受电话咨询，要整理一些票据，同时还要受到一些置疑。所以我们想到，当我们在提要求的时候，是否是合理的要求，应该通过怎样的程序来进行。这么多的捐赠者不可能大家都去查帐的，即便去了也不见得能够看明白账簿。这时候需要专业的审计机构介入。审计机构介入以后会给你一个明确的财务报告。当然信息公开是一个连续的过程，因为如果善款不断的加入的话，这个信息也需要不断地更新。更重要的一点就是构建长效的监督机制，不是说为了这次地震怎么样，如果以后我们不幸还有一些公共事件发生的话是不是也需要这样呢，必要的监管机制才是确保我们公众的信心。

主持人：红十字会和红十字基金会究竟是什么关系？

金锦萍：红十字会并非是在民政部门登记的社会组织。国际上有红十字会，所以在世界各国也基本上都有红十字分会。红十字会的宗旨非常的明确的：例如救死扶伤啊，人道、志愿精神啊等等。红十字会在全世界的声誉非常好，可以说跟她在很长时期以来所从事的活动有关，她的成员活跃在所有的战争啊或者是一些突发事件的领域。红十字基金会是在民政部门登记的基金会，这个基金会的主管单位就是红十字总会，红十字会和红十字基金会是相互独立的两个法人。

主持人：因为时间的关系，我们今天就谈到这里。感谢金老师，也感谢各位网友的关注！