正义网：各位网友，大家下午好！无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育制度地方立法研讨会现在开始。

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：尊敬的各位领导、各位嘉宾，女士们、先生们：下午好！很荣幸担任开幕式的主持人，“涉嫌犯罪外来人员管护教育制度地方立法研讨会”现在开幕！

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：下面请允许我介绍出席开幕式的各位领导和专家：

中国政法大学原校长，终身教授陈光中；

国家检察官学院党委书记、教授刘佑生；

中国检察理论研究所所长张智辉；

江苏省检察院副检察长方晓林；

中共无锡市委常委、市委政法委书记戴解平；

中央政法委政法研究所原副所长、巡视员牟君发；

最高人民检察院研究室原副主任、北京师范大学教授宋英辉；

最高人民检察院监所厅副厅长王光辉；

最高人民检察院法律政策研究室副主任王东；

无锡市检察院检察长袁金彪；

检察日报社副总编辑王松苗；

全国人大常委会法工委社会法室处长吴晓华；

中国人民大学教授黄京平；

北京大学教授王世洲；

华东政法大学教授金其高；

南京大学法学院教授狄小华；

苏州大学法学院教授李晓明；

武汉大学政治与公共管理学院教授张奇林；

江苏省依法治省领导小组办公室副主任沈国新；

浙江省人民检察院副检察长张雪樵；

江苏省关工委副秘书长顾耀昌；

江苏省人民检察院副厅级检察员、检委办主任严正华；

江苏省南京市人民检察院检委会专职委员李爱君；

江苏省妇联权益部副部长张武；

高检院侦查监督厅检察院刘雅清；

检察日报社编委、方圆杂志主编孙丽；

共青团中央权益部何晓阳；

无锡市人大常委会内司工委主任陈国栋；

无锡市人大常委会法制工委主任钱群。

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：参加会议的嘉宾还有来自江苏省法院、检察院、公安厅以及来自全国各地基层检察院检察长，因为时间关系就不一一介绍了，让我们以热烈的掌声欢迎他们的到来。
很荣幸的是，我们还请来了涉嫌犯罪外来人员管护教育基地的代表：江阴新浩再循环纸业有限公司董事长张浩荣、江苏凌飞化工有限公司总经理钱飞；无锡市骑安工贸有限公司总经理周震东，欢迎他们光临本次会议。

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：今天下午的开幕式共有四项议程： 第一项议程：有请无锡市人民检察院检察长袁金彪先生致欢迎辞！请大家欢迎！

袁金彪（无锡市人民检察院检察长）：尊敬的各位领导，各位专家学者，各位来宾，同志们：湖水欢歌庆盛事，惠山含笑迎嘉宾。今天，涉嫌犯罪外来人员管护教育基地制度地方立法研讨会在无锡隆重召开了，首先，我谨代表无锡市人民检察院和全体检察干警，对本次研讨会的成功举行表示热烈的祝贺，对各位领导、嘉宾的光临表示诚挚的欢迎！

袁金彪（无锡市人民检察院检察长）：外来人员是经济社会发展的重要力量。维护涉嫌犯罪外来人员诉讼权利是检察机关服务发展、维护稳定、保障公正、促进和谐的一项重要工作。2008年以来，我市检察机关在市委和上级检察机关的领导下，以科学发展观为统领，不断强化人权保障意识和理性、平和、文明、规范执法理念，针对无锡外来人口比例较大，司法实践中外来犯罪嫌疑人审前羁押率高、取保候审难、判处非监禁刑难等问题，牵头整合司法和社会资源，共建涉嫌犯罪外来人员管护教育基地，积极探索平等保护涉嫌犯罪外来人员诉讼权利的有效途径，对一些无逮捕必要、又不具备取保候审条件的外来轻微刑事犯罪嫌疑人，加强管护教育，为其取保候审、落实矫正帮教创造有利条件，受到了良好的法律效果和社会效果。此项工作作为2009年度法治无锡建设实事工程项目，被评为无锡市政法创新工作一等奖和"法治无锡建设实事工程"优质奖。市委、市人大常委会、省检察院、省委政法委对此项工作给予了充分肯定。目前，我们在进一步完善涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设的同时，正积极推动这项工作地方立法进程，努力提升这项工作的法制化和规范化水平。

袁金彪（无锡市人民检察院检察长）：此次研讨会在锡召开，为我们聆听各位领导、专家学者的指导和见地，学习借鉴兄弟单位的先进经验，提供了一次十分难得的机会，必将对我市试行的涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作乃至整体检察工作产生重要的推动作用。我们将以此为契机，认真学习和吸纳本次会议的成果，进一步加强对涉嫌犯罪外来人员诉讼权利保障机制的探索与完善，我们也真诚希望与会的各位领导、各位专家学者、各位嘉宾能够一如既往的关心、支持无锡检察工作的发展，对我们的工作多提宝贵意见，帮助我们不断更新理念、拓展思路、创新机制，促进无锡检察工作科学发展，为无锡加快转型发展提供有力的司法保障。作为东道主，我们将竭诚为此次研讨会做好各项服务保障工作。

袁金彪（无锡市人民检察院检察长）：最后，预祝本次大会圆满成功，取得丰硕成果！衷心祝愿各位领导、各位专家学者、各位嘉宾在锡期间身体健康、心情愉快！谢谢大家！

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：感谢袁检的精彩致辞！第二项议程：有请中共无锡市委常委、市委政法委书记戴解平先生致辞。

戴解平（中共无锡市委政法委书记）：各位领导，各位专家学者，各位来宾，同志们：在这秋风送爽的美好季节，今天，我们在这里隆重举行“涉嫌犯罪外来人员管护教育制度地方立法研讨会”。首先我代表无锡市委和市政府对本次研讨会的成功举办，表示热烈地祝贺。对各位领导、各位专家学者、各位来宾的光临表示诚挚的欢迎！下面，我首先向各位来宾、各位专家学者简要介绍无锡的基本情况。

戴解平（中共无锡市委政法委书记）：无锡，地处长江三角洲中部，东邻上海，西望南京，南接浙皖，北依长江，中抱太湖，是镶嵌在祖国大地上的一颗璀璨明珠。无锡是中国吴文化的发源地，民族工商业的发祥地和乡镇企业的发祥地，是历史悠久的文化名城，也是一座经济强市、活力之都。近年来，无锡先后荣获国家卫生城市、园林城市、历史文化名城、森林城市、中国优秀旅游城市、全国双拥模范城市、中国十大最具经济活力城市、中国最具幸福感城市等荣誉称号。无锡总面积4788平方公里，户籍人口465.65万，常住人口619.57万，辖二市七区。2009年全市实现地区生产总值达5000亿元，在全国所有市中间排列第9位，比上年增长11.6%；人均地区生产总值达到8万元，按现行汇率计算达到1.2万美元；2009年全市财政总收入突破1000亿元，一般预算收入达到了440亿元；今年财政总收入有望超过1300亿元，一般预算收入有突破500亿元。城镇居民人均可支配收入是去年2700亿元，分别同比增长10.2%和10%。

戴解平（中共无锡市委政法委书记）：近年来，我市检察机关牢固树立"立检为公、执法为民"的执法观，认真践行"强化法律监督、维护公平正义"的工作主题，依法全面正确履行各项检察职能，立足实际积极推进工作创新，有力维护了我市社会稳定，为推进平安无锡、法治无锡、和谐无锡建设做出了积极的贡献，并在实践中形成了一些在全省、全国较有影响的工作亮点和创新特色。当前，全市上下正在紧紧围绕着生态城、高科技产业城、旅游以服务现代服务城、易居城的总目标加快转型发展，努力把无锡建成创新性经济领军城市，幸福、安康、和谐的城市。这次会议为我们提供了难得的学习机会，我们衷心地希望各位领导、各位专家学者，各位来宾，在此期间能够对我市的检察工作和其它各项工作多提宝贵意见和建议。我们将认真地吸取各位领导、专家学者的真知灼见和兄弟省市的成功经验，进一步推动检察工作全面发展，不断提升检察工作的整体层次和水平，为建设平安无锡、法治无锡、和谐无锡，提供更加坚强有力的保障。

戴解平（中共无锡市委政法委书记）：最后预祝本次研讨会圆满成功，祝各位领导、各位专家学者、各位来宾在无锡期间身体健康，生活愉快，工作顺利。谢谢大家！

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：感谢戴书记的精彩致辞！第三项议程：有请江苏省人民检察院常务副检察长方晓林先生致辞！

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：尊敬的各位领导、各位专家学者、各位来宾、同志们：首先，我代表江苏省人民检察院，对参加涉罪外来人员管护教育基地制度地方立法研讨会的各位嘉宾表示热烈的欢迎，对大家一直以来对我省检察工作的关心支持表示衷心的感谢！

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：江苏省面积为10.26万平方公里，占全国国土面积的1.06%；人口7600万，占全国总人口数的6%。近年来，江苏紧紧围绕“率先全面建设小康社会，率先基本实现现代化”的奋斗目标，统筹推进社会主义经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设，各项工作均取得了新的成绩。 2009年，全省人均GDP产值超过6500美元，今年预计超过7000美元。近年来，全省上下以“平安江苏”、“法治江苏”建设为载体，以健全完善“大防控”、“大调解”机制为重点，坚持不懈抓基层、打基础，公众安全感调查、综治年度考核连续5年位居全国前列。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：江苏共设13个省辖市检察院和114个基层检察院，在职检察人员10372人。近年来，全省检察机关在最高检和省委的领导下，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题，坚持把加强检察义务工作作为立检之本、服务之基、发展之要，各项检察业务得到全面加强；坚持以检察机制创新，深入推进三项重点工作，统筹各项检察工作科学发展；坚持队伍建设为抓手，切实加强自身监督和执法规范化建设，大力加强教育培训，着力提高队伍整体素质。有效地提升了执法办案的能力。通过全面履行宪法和法律赋予的各项职责，为我省经济社会发展营造了良好的法治环境，提供了有力的司法保障。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：江苏省作为东部沿海地区，外来务工人员和流动人口多，特别是苏南地区，一些些县市外来人口已占当地户籍人口总数的75%以上，一些地方外来人员犯罪问题日益突出，由于诸多原因造成了外来人员犯罪后逮捕率、实刑率居高不下、与本地人员同罪不同罚的问题比较突出。为有效解决外来人员构罪即捕、逮捕率过高问题，切实保护涉罪外来人员刑事诉讼权利，维护司法公正，促进社会和谐稳定，我省一些地方检察机关在党委政法委的领导下，探索建立涉罪外来人员管护教育基地，为涉罪外来人员创造取保候审条件，使那些不能正常提供保证人或保证金，但罪行轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的涉罪外来人员在基地得到管护教育，从而平等保护涉罪外来人员的诉讼权利，有效化解社会矛盾。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：目前，全省已经有9个市成立了130多个管护教育基地，仅无锡市就有329名人员，取得了良好的法律效果和社会效果。江苏省检察院将管护教育工作作为检察机关探索参与社会管理创新、贯彻宽严相济刑事司法政策的一项重要举措。去年12月，省检察院对无锡和苏州建立管护教育基地平等保护涉罪外来人员的诉讼权利情况进行了调研，并形成了调研报告，专报省委政法委，建议政法委切实加强组织领导，协调有关方面，明确部门责任，深化改革试点，在总结经验的基础上逐步推开。省委常委、省政法委林祥国书记非常重视并专门作出批示，肯定部分地区建立管护教育基地加强涉罪外来人员的教育改造工作取得的成效，要求在专题调研论证基础上适时加以推广。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：建立管护教育工作制度，较好地贯彻了平等司法的根本要求，加快了刑事诉讼进程，节约了司法资源，符合刑事司法实践的要求和司法体制改革的方向。但作为新的创新举措，在推进过程中也不可避免地出现一些有待研究和解决的问题，特别是由于这项探索时间较短，适用范围不广，做法还不完善，还有诸多地方需要改进和完善。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：本次研讨会的主题就是对涉罪外来人员管护教育基地工作地方立法工作进行研讨，进一步论证管护教育基地工作地方立法的必要性和可行性，进一步论证管护教育基地工作地方立法的必要性和可行性，构建管护教育基地工作地方立法的框架和内容，积极推动为管护教育基地工作，提供制度保障，主题明确，意义深远。

方晓林（江苏省人民检察院副检察长）：希望与会的各位领导和专家学者提出宝贵的意见建议，指导研究解决管护教育基地建设中特别是关于管护教育基地地方立法工作遇到的困难和问题，希望各位领导和专家学者发表真知灼见，帮助我们破解难题，科学设计制度，使管护教育制度的地方立法无论从内容到形式，体现地方特色，具有较强针对性和可操作性，促进管护教育基地工作设备健康发展。最后，祝本次研讨会取得圆满成功！祝各位来宾身体健康，工作顺利，谢谢！

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：谢谢方检的精彩致辞，下面进行第四项议程：有请检察日报社副总编王松苗先生致词，大家欢迎！

王松苗（检察日报社副总编辑）：尊敬的各位领导、各位嘉宾、各位代表：下午好！今天，我们在江南名城无锡召开涉罪外来人员管护教育基地制度地方立法研讨会。作为会议的主办方之一，我代表检察日报社，向莅临会议的各位代表，表示热烈的欢迎和诚挚的感谢！

王松苗（检察日报社副总编辑）：这次会议是经高检院领导同意召开的。会议的主题确定为"涉罪外来人员管护教育基地制度地方立法研讨"，主要是基于三点考虑：
一是从社会治安看，外来人员犯罪在经济发达地区已经成为比较突出的问题。检察日报曾专门就这个问题进行过深度报道。据报道披露，在北京、上海，流动人口作案达到犯罪案件的百分之七八十，深圳更是高达90%。而目前中国的羁押率在90%以上，外地人成为被羁押人群的主体。"本地人"和"外地人"在强制措施的适用方面存在的"不平衡"，尤其是对外来的犯罪嫌疑人普遍采取逮捕等羁押性强制措施等现象，引发了我国法学理论界及司法实务界的共同关注，以致有法学专家笑言，"谁能破解外地人取保难题，谁就能获得中国法学的诺贝尔奖！"

王松苗（检察日报社副总编辑）：二是从司法实践看，不少地方为破解这一困局，积极尝试，进行了一些有益的探索，引起了舆论的普遍关注。通过各种信息渠道，我们不难发现，对外地人很难适用取保候审的原因，包括司法部门担心嫌疑人"脱保"、个别地方存在的"关系保、人情保"、取保候审后缺乏有效监管机制等，已经成为执法实践中遇到的普遍性问题。针对这些问题，无锡市检察机关2008年以来通过动员社会力量建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业（包括社会福利企业）和社会福利机构等单位中择优确定管护教育基地，对涉罪外来人员进行管护教育，为涉罪外来人员取保候审、判处非监禁刑、落实矫正帮教创造有利条件，可以说用心良苦，匠心独运。

王松苗（检察日报社副总编辑）：三是从价值层面看，化解社会矛盾，创新社会管理手段的智慧不能长期停留在探索的层面上，而应当司法成果共享，在全国范围内促进法治的统一，维护社会公平正义。探索的过程也是思考的过程，也是总结的过程。只有借助社会各界的力量，建立普遍性的规则，通过制度性的立法，才能推动工作的规范性发展。目前，由无锡市委政法委牵头，无锡市检察院、法院、教育局、公安局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局等机关、部门共同签署了《无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设若干意见》（试行），这就为"涉罪外来人员管护教育基地制度"的发展与完善提供了规范化保障。特别是无锡市人大常委会高度重视，除了专题调研以外，还通过人大常委会主任会议，专题审议了该项工作报告，对检察机关的创新举措给予了充分肯定，也为解决类似问题提供了地方性的经验和借鉴。2007年2月1日，高检院发布《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，要求严格把握"有逮捕必要"的逮捕条件，慎用适用逮捕措施，对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不至于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕，对于可捕可不捕的坚决不捕。这些精神，为检察机关如何适用刑事强制措施指明了方向。

王松苗（检察日报社副总编辑）：保障外地人法律面前享有平等的取保候审权利，是一套难题，也是一道无法回避的必答题，需要各地司法机关在立法的空白处体现出执法的创造性。当然，面对这样一项新生事物，还有许多问题需要研究，特别是法律问题有待一一厘清。因此，我们恳切盼望各位专家各位代表在接下来的研讨中，敞开思路，解放表达，寻求认识的最大公约数，为法律面前人人平等原则的全面实现提供有力的智力支持。
"风声雨声读书声,声声入耳；家法国法天下法,法法关心"。这是无锡人对本地东林书院千古名联的改编。从事到法，一字之变，凸现了无锡人思路与观念的转变，也让我们对无锡的法治建设特别是地方立法充满期待。

王松苗（检察日报社副总编辑）：本次会议，正义网将进行现场直播，《声音周刊》也将进行重头报道 。希望各位嘉宾会议期间谈得深入，听得顺耳，过得舒服，不虚此行。最后让我们共同努力，把本次研讨会办成一次值得回味的会议。谢谢大家！

庄永廉（《检察日报》声音周刊编辑部主任）：谢谢王总。各位领导，今天参加研讨会的媒体有新华社、《光明日报》、《法制日报》、《中国青年报》、《检察日报》、正义网、《江苏法制报》以及来自无锡市的各家媒体。欢迎他们的到来，感谢他们对本次会议的关注和支持，谢谢！
开幕式到此结束，下一个环节，请与会代表抓紧时间到签到处所在的门外合影留念。下一个环节将进入课题研讨阶段，请宋英辉教授主持。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：各位领导、各位代表下午好！我非常感谢无锡市检察院给我提供这样的机会，也非常荣幸担任本环节的会议主持人。这个环节主要是由无锡市检察院和江苏省检察院介绍关于开展管护教育基地工作的一些情况，以及他们关于立法建议的设想。下面播放无锡市人民检察院开展管护教育基地工作电视汇报片。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：看完短片之后，我想各位对管护教育基地的基本情况有了更加清楚的了解。下面有请是无锡市人民检察院研究室副主任，江苏省检察业务专家陈绍斌，他发言的题目是《涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作地方立法研究》，大家欢迎！

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：各位专家大家下午好，我就课题的研究做简要汇报，请大家批评指正。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：目前，外来人员犯罪已成为经济发达地区比较突出的问题，但与“本地人”相比，对“外来人员”犯罪的适用强制措施方面存在着不合理的情况，即对外地犯罪嫌疑人普遍采取逮捕等羁押性强制措施，这种司法不公正现状引起了我国法学理论界和司法实务界的关注。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：随着无罪推定和人权保护思想的深入人心，审前羁押措施在司法实践中的过多使用已越来越显得不合时宜，对涉嫌犯罪外来人员平等适用非羁押性强制措施已经成了一种迫切的“司法需求”，甚至是“社会需求”。
对涉嫌犯罪外来人员平等适用取保候审，宏观上有利于促进我国城乡之间人口的正常流动、从而有利于构建我国社会主义和谐社会；微观上，有利于实现取保候审法律价值，从而充分体现我国刑事司法的平等性和对外来人员的司法公正及人文关怀。但是，应注意到，对涉嫌犯罪外来人员平等适用取保候审时，必须考虑到惩罚犯罪和保障人权的平衡性。应注意与现有中国实际情况相契合，注意犯罪嫌疑人、被告人利益与社会公共利益相契合，注意诉讼保障性与权利保障性之间相契合。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：近年来，无锡检察机关认真贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，始终坚持“理性、平和、文明、规范”的执法理念，认真开展“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，不断进行改革与创新，在刑事和解、检调对接、附条件不起诉、结案释法、认罪轻案快速办理程序、刑事被告人审前诉前调查评估等方面积极进行探索和实践，并制定较为完备的制度，这些制度在实践中都发挥着重要作用，有力促进了管护教育基地建设的发展。因此，就基地建设进行立法，不仅有较为完备的制度相配套，还可以和这些制度相得益彰，共同推进检察工作的开展。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：保证人提供机制的创设实际上是对我国现行取保候审制度中保证人保证的进一步完善。按照我国《刑事诉讼法》第53条的规定：“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”司法实践中，有相当一部分涉嫌犯罪外来人员虽然具备了取保候审的实质要件，由于无法提出保证人，也无力交纳保证金，从而失去了取保候审的机会。审前羁押的大量费用，一方面增加了羁押成本，加大了监管场所的安全隐患；另一方面也不利于涉嫌犯罪外来人员的身心健康，无形中强化犯罪嫌疑人、被告人的对抗心理，增加了教育改造的难度。通过推动建立管护教育基地，由“基地”根据涉嫌犯罪外来人员本人申请，为其提供适合的保证人，使涉嫌犯罪外来人员获得取保候审成为可能。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：我们认为，无锡有地方立法权，且具有充分的社会经济条件。首先，立法有财力保障。国家财力不足可能是阻碍管护教育基地制度的建立的最主要的障碍。但我国通过30年的改革开放，经济发展迅速，综合国力明显增强，特别我市的经济有了长足的发展。2009年，无锡地区生产总值4992亿元，财政总收入、般预算收入分别是1061.99亿元、415.91亿元，社会消费品零售总额1651.37亿元，进出口总额439.45亿美元，城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别为25027元、12403元，金融机构各项存贷款余额分别达到7405.68亿元和5474.94亿元。因此，无锡市可以率先在全国开展管护教育基地制度的地方立法工作。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：其次，立法有单位支持。无锡市有许多热心涉嫌犯罪外来人员帮教工作的企业、社区、学校和社会福利机构，这些单位经过司法机关的协商确认，已成为管护教育基地的主力军，并在涉嫌犯罪外来人员的管护教育中发挥着积极作用。随着基地建设工作的不断推进与管护教育工作的成效日益彰显，相信会有更多的单位与社会组织支持这一公益事业。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：最后，立法有群众参与。除了企事业单位中致力于涉嫌犯罪外来人员帮教、关爱的保证人外，社会上还有众多热衷于这一事业的热心群众，他们在生活、就业、思想上都给予了涉嫌犯罪外来人员大量无私的帮助与关怀。如，我市北塘区检察院充分调动社会力量参与青少年维权、帮教工作，探索建立了由青少年社会工作者担任检察观护员，协助检察机关对涉罪未成年人进行教育挽救的青少年社工检察观护制度，并将这一制度引入涉罪外来管护教育基地，由青少年社工对基地涉罪外来青少年提供“四重观护”，除对所有基地人员适用的提供食宿、提供技能培训和同工同酬的“三重观护”外，还专门为外来青少年提供心理辅导，实现对外来青少年的帮教本地化。截止目前，青少年社会工作者已对24名涉罪未成年人开展了观护工作，在帮助其改过自新、融入社会上发挥了积极作用。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：管护教育基地工作条例应当包括设立管护教育基地的条件和程序、进入管护教育基地的条件和程序、相关方的权利与义务、管护教育工作。 ( 一) 立法概念、依据：1、概念。涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作是指管护教育基地工作领导小组的指导下，由符合规定的企业、事业、社区等单位，为无法提供保证金或者保证人保证的涉嫌犯罪外来人员提供合适保证人，涉嫌犯罪外来人员自愿在相关单位接受管护教育的一项制度。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：2、立法依据。主要有：（1）宪法依据。如我国宪法第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”（2）法律依据。如《刑事诉讼法》第6条规定：“对于一切公民，在适用法律上一律平”等。《未成年人保护法》第3条规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（二）设立管护教育基地的条件、程序：
管护教育基地可以在符合条件的企业、社区、学校、社会福利机构等单位中择优确定。管护教育基地应当同时具备以下条件：热心涉嫌犯罪外来人员管护教育工作、具有与管护教育工作相适应的人员与经济能力、经过、管护教育基地建设工作领导小组的确认。
保证人的条件如下：符合《刑事诉讼法》第五十四条之规定的下列人员，可以作为合适保证人：长期在单位从事政工、保卫工作的；取得社工资格或者长期从事社会工作的；取得教师资格证或者长期从事教育工作的；取得社区矫正工作资格或者长期从事政法工作的。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：管护教育基地资格的确定程序是相关企业、社区、学校、社会福利机构提出申请；由市（县）区、涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设工作领导小组初评；由涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设工作领导小组统一批准。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（三）进入管护教育基地的条件、程序：
涉嫌犯罪的外来人员可能被判处三年以下有期徒刑刑罚，无逮捕必要，无法提供保证金或者保证人保证，符合除保证以外的其他取保候审条件，并且具有下列情形之一的，可以申请进入管护教育基地：初犯、偶犯、过失犯罪的；从犯、胁从犯；犯罪预备、中止、未遂的；防卫过当或者紧急避险过当的；犯罪后自首或者有立功表现的；犯罪情节轻微，且有悔过表现，积极赔偿，达成刑事和解的。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：进入管护教育基地的程序：
（1）告知程序。对于被羁押的涉嫌犯罪外来人员，办案机关根据案件具体情况，可以告知其申请进入管护教育基地。
（2）申请程序：被羁押的涉嫌犯罪外来人员，符合规定条件的，可以提出进入管护教育基地的申请。进入管护教育基地的申请可以由涉嫌犯罪外来人员本人、法定代理人、近亲属或者聘请的律师提出。进入管护教育基地的申请，应当采用书面形式，也可以口头申请。口头申请的，承办机关应当记录在案。涉嫌犯罪的外来未成年人申请进入管护教育基地的，应当得到其法定代理人的同意。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：已经被羁押的涉嫌犯罪外来人员，要求进入管护教育基地的，应当在刑事诉讼期间内向下列案件承办机关提出申请：刑事案件处于立案侦查阶段的，向公安机关提出，其中案件处于审查批捕阶段的，也可以向人民检察院提出；刑事案件处于提起公诉阶段的，向人民检察院提出；刑事案件处于审判阶段的，向人民法院提出。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（3）受理程序：办案机关对符合条件的申请，应当受理。
（4）风险评估。对涉嫌犯罪外来人员进入管护教育基地的申请，应当进行风险评估。风险评估包括社会调查和法律评估。社会调查是指对涉嫌犯罪外来人员的家庭情况、个性特点、一贯表现、管护教育条件、再犯可能性等进行评估。司法行政部门应当协助办案机关做好社会调查工作。办案机关应当结合申请人的理由，着重从涉嫌犯罪的社会危害性、人身危险性、是否会妨害诉讼、犯罪事实是否已查清、可能判处刑罚的轻重等方面进行法律评估。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（5）审查决定。办案机关应当根据法律评估、社会调查的情况，作出是否同意涉嫌犯罪外来人员进入管护教育基地申请的建议，报涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作领导小组决定。
（6）宣布决定。案件承办机关对涉嫌犯罪外来人员宣布进入管护教育基地决定时，应当告知其遵守管护教育基地的有关制度，以及违反制度所承担的法律责任。办案机关应当依法办理取保候审手续。
（7）指定基地。办案机关应当征求管护教育对象本人、管护教育基地的意见后，可以结合本辖区基地设立的实际情况，参照下述方式将管护教育对象送到合适的管护教育基地：管护教育对象系未成年人，应当将其送往学校或者具备岗位技能培训的管护教育基地；管护教育对象系女性，应当将其送往专门为女性设立的或者适合女性工作、生活的管护教育基地；管护教育对象有劳动技能专长的，应当将其送往能够发挥其专长的管护教育基地；管护教育对象在本市有居住场所的，可以将其送往社区、社会福利机构等基地。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（四）相关方的权利与义务：
1、管护教育基地的权利与义务。管护教育基地有以下权利：对管护教育对象依法管理；获得办案机关对管护教育基地工作的指导和帮助；管护教育工作出色，获得有关机关表彰、奖励。管护教育基地有以下义务：推荐合适保证人；督促保证人履行相关义务；为管护教育对象提供生活保障；为管护教育对象，特别是未成年人，提供岗位技能培训；依法保护管护教育对象的合法权利；协助配合办案机关做好管护教育对象的教育感化工作；为管护教育对象投保短期人身伤害意外险；管护教育对象私自离开管护教育基地的，应当及时向办案机关报告。
2、保证人的义务：保证人应当履行《刑事诉讼法》第五十五条规定的义务。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：3、管护教育对象的权利与义务。在管护教育基地期间，管护教育对象享有通信自由，人身自由不受非法限制。管护教育对象应当遵守以下规定：一是遵守《刑事诉讼法》第五十六条规定的义务：即未经执行机关批准不得离开基地所在的市、县；在传讯时及时到案；不得以任何形式干扰证人作证；不得毁灭、伪造证据或者串供。二是遵守基地的生产、生活管理制度。三是在基地的组织下，参与一定的社会公益活动或者进行适当的技能培训。管护教育对象违反上述规定，情节严重的，取消其管护教育资格。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（五）管护教育工作：
1、管护教育小组。办案机关的办案人员应当联合基地所在地的社区矫正机构、取保候审执行机关人员、保证人组成管护教育小组。
2、辅导员。管护教育基地可以聘请具有政法、教育、社会工作经验的人员，担任基地的辅导员。辅导员可以协助保证人，开展对管护教育对象进行法制宣传教育、心理矫正等工作。管护教育基地聘请辅导员的，应当及时向管护教育基地领导小组办公室备案。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：3、管护教育。管护教育小组应当对犯罪嫌疑人、被告人开展心理矫正、亲情感化、法律教育等活动。
4、评价。对涉嫌犯罪外来人员在管护教育基地取保候审期间的表现，管护教育基地应当作出评定意见。办案机关可以结合案情和该评定意见，对案件依法作出处理。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：（六）衔接与其他事项：
1、办案流程提速。对取保候审并进入管护教育基地的案件，办案机关应当提高办案效率，尽量缩短办案期限，减少涉嫌犯罪外来人员在管护教育基地的时间。
2、管护教育材料流转。办案机关应当将管护教育对象的有关材料随案移交。
3、文书送达。办案机关应当在对案件作出处理决定后三个工作日内，将相关法律文书送达管护教育基地。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：4、后续处理。涉嫌犯罪外来人员被决定不起诉、免予刑事处罚、单处罚金后，应当离开管护教育基地。涉嫌犯罪外来人员被判处非监禁刑的，可以离开管护教育基地，也可以申请继续留在管护教育基地接受帮教。对申请继续留在管护教育基地的，应当征得管护教育基地的同意，并依法签署劳动合同。后续跟踪帮教工作由社区矫正机构负责，跟踪帮教教育期限与管制期限、缓刑考验期限相同。
5、其他职能机关的工作。教育、民政、人力资源和社会保障、共青团、妇联、关工委等职能单位，应当根据本意见规定，各司其责，共同做好管护教育基地工作。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：6、总结。各办案机关应当加强涉嫌犯罪外来人员管护教育工作效果评估，及时分析和总结管护教育工作情况，并于每年年底前向同级涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设工作领导小组报送本机关开展涉嫌犯罪外来人员管护教育工作情况。
7、对本地人的适用。对无法提供保证金或者保证人保证的无锡户籍犯罪嫌疑人、被告人，符合规定条件的，也可以参照执行。

陈绍斌（无锡市检察院研究室副主任）：我的汇报结束，谢谢大家！

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：谢谢陈主任。下面有请无锡市人民检察院副检察长蒋伟平，大家欢迎！

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：各位领导、各位来宾，我发言的题目是《建立涉嫌犯罪外来人员管护教育基地，平等保护涉嫌犯罪外来人员取保候审权益》。无锡市检察院积极探索平等保护涉嫌犯罪外来人员诉讼权利的有效途径，联合有关部门整合司法和社会资源，对一些无逮捕必要又不具备取保候审条件的外来轻微刑事犯罪嫌疑人加强教育，落实矫正帮教，创造有利条件。建立涉罪外来人员管护教育基地的工作为2009年度工程项目，被评为一等奖和优质奖。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：无锡市委市人大常委会充分肯定了这项创新举措。在促进社会矛盾化解维护社会和谐稳定方面的成效，江苏省人民检察院检察长两次来无锡调研，要求在全市检察机关推广这一创新举措。经过两年多的工作实践，截止今年8月底，全市共成立55个管护教育基地，其中民营企业40多家，敬老院7家。这些基地中，成年犯罪嫌疑人184人，未成年犯罪嫌疑人55名，没有脱保、漏保，正在各地接受管护教育，其中有17名不被起诉，128名被判处缓刑，缓刑人员中有7名接受处理后自愿留在基地参加劳动，其余分别进行管制处理。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：我们的主要做法如下：一是充分调研。由于诸多现实条件，在实际执法过程中，外来人员不能平等享有与本地人员相同的刑事诉讼权利。为了能够解决这一问题，我们通过深入分析取保候审的相关法律规定，认为只有增强平等保护理念，并将其贯穿于执法办案的全过程，通过创新工作机制搭建工作平台，为涉嫌犯罪外来人员提供固定的生活工作场所和适合的保证人，才能够从源头上保障涉罪外来人员的刑事诉讼权利。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：二是先行开展未成年人关爱教育工作试点。2008年，我们在全市范围内全面开展“涉罪外来未成年人关爱”的工作，对于有规定就学就业的未成年人联合学校、单位和社区组成取保候审的保证和监管力量。确保上学的孩子不失学，就业的孩子不失业，并依托江阴市民营经济发达民营企业家的社会感突出优势。同时，在实践工作中，还把保护教育对象延伸到前提涉嫌犯罪外来人员，我们高度重视与政法委、法院、公安、司法以及关工委进行协调，努力在思想认识上与相关部门取得一致，得到了相关部门的认同与支持。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：无锡市检察院出台了《关于关爱教育基地平等保护涉嫌犯罪外来人员取保候审权利的指导意见》。各市县区检察院相继有关部门联合出台开展管护教育基地建设工作的实施意见，调动了多部门力量，共同开展管护教育基地建设工作。制定了“二突出三个重点”的工作原则，精心组织实施，强化管护工作组织保障，在政法委的统一协调下，由公、检、法、司有关部门主管领导组成管护基地教育领导小组，启动工作指导。重点加强对管护对象的法治教育和思想品德教育，管护教育基地负责人和保证人重点加强日常监管提供工作。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：三是明确三个要求，择优管护载体。要符合“三个必须”，即必须具有较强的社会责任感和爱心，热心涉嫌犯罪外来人员教育工作；必须具有与工作相适应的人员和经济能力，能够承担教育工作；必须经过管护教育基地领导小组的确认，在此基础上各单位结合实际情况，根据区依法创新，依托社会的原则，在企业、学校、社区社会福利机构和其他公益性组织中择优确定工作载体。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：同时，管护教育基地的单位要明确自己义务。被确定为管护教育基地的单位主要承担三个方面的义务：第一，是为没有保证人的涉嫌犯罪外来人员推荐合适的保证人，保证人缺失问题。第二，是为涉嫌犯罪外来人员提供免费食宿，解决确保后身期间缺少固定场所的问题。第三，是为犯罪外来人员提供参加文化学习培训劳动技能，参与公益性活动的便利调整，解决取保候审缺少教育的问题，增强他们的社会责任感，提高回归社会的信心和能力。在此基础上还为涉嫌外来人员免费提供医疗和人生以外保险，免除其后顾之忧。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：五是，坚持六项程序，规范模式。第一，权利义务告知。承办单位根据《刑事诉讼法》规定及时告诉涉嫌犯罪外来人员包括取保候审的各项权利义务、符合取保候审条件及其法律保证人和近亲属没有提出取保候审的主动询问是否采取申请以及采取何种方式。第二，在公平、公正、平等的情况下，开展必要的调查评估，在统一规定和适用取保候审的基础上放低标准要求，对社会危害后果较轻且有悔过表现的，或者是帮教措施涉嫌犯罪外来未成年人的也可以适用取保候审。第三，是确定保证人，无力缴纳保证金或者无法提供合资保证人的，首先由办案当时和学习单位推荐提供合适保证人，无工作单位从管护教育基地选择具备刑事诉讼法规定的保证人条件，有爱心并有一定工作经验的合适成年人担任涉嫌犯罪外来人员的监督。第四，对具备取保候审条件，风险评估合格，同时管护教育基地愿意接受的，由案件承办人办理相关手续。第五，实施管护教育，涉嫌犯罪外来人员入住管护教育基地后由小组共同开展工作，在管护对象入住教育基地后，小组要立即召开一次座谈会，做好交接工作，要求入住对象每天写一篇工作日志和学习心得，并邀请有关心理专家对其进行一次心理辅导和矫治。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：四是，坚持六项程序，规范模式。程序一，权利义务告知。承办单位根据《刑事诉讼法》规定及时告诉涉嫌犯罪外来人员包括取保候审的各项权利义务，包括符合取保候审条件及其法律保证人和近亲属没有提出取保候审的主动询问是否采取申请以及采取何种方式。程序二，在公平、公正、平等的情况下，开展必要的调查评估，在统一规定和适用取保候审的基础上放低标准要求，对生活危害后果较轻有悔过表现，或者是帮教措施涉嫌犯罪外来未成年人也可以适用取保候审。程序三，确定取保人无力缴纳保证金或者无法提供合资保证人的，首先由办案当时和学习单位推荐提供合适保证人，无工作单位从管护教育基地选择具备《刑事诉讼法》规定的保证人条件，有爱心并有一定工作经验的合适成年人担任涉嫌犯罪外来人员的监督。程序四，对具备取保候审条件，风险评估合格，同时管护教育基地愿意接受的，由案件承办人办理相关手续。在决定时及时做好法律宣传教育，及管护教育基地相关制度，违法规定和制度应承担的法律责任。程序五，实施管护教育，涉嫌犯罪外来人员入住管护教育基地后由小组共同开展工作，并在其入住教育基地后，该小组立即召开一次座谈会，做好交接工作，要求入住对象每天写一篇工作日志和学习心得，并邀请有关心理专家对其进行一次心理辅导和矫治。程序六，是评定处理。取保候审结束时，管护教育基地结合入住对象要做出书面总结，保证人的考核日志等综合材料进行评定。检察机关和法院在审查案件时，综合案件事实和管护教育基地的出居的评定要求进行诉与不诉。对于不起诉的对象，可以征得同意后继续留在管护教育基地。

蒋伟平（无锡市人民检察院副检察长）：总体来看涉嫌犯罪外来人员管护教育制度建立与运行取得了实效，体现了法律面前人人平等的要求，促进了涉嫌犯罪外来人员改过自新，促进社会矛盾化解，维护了社会和谐稳定，树立了执法机关及有关部门积极履行社会责任的良好形象，提升了政法机关的公信力。目前我时正在进一步完善涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设。我的发言完毕，谢谢大家！

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：谢谢蒋检。下面有请江苏省人民检察院副厅级检察院、检委办主任严正华，大家欢迎！

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：各位领导、各位同仁、专家教授下午好！下面我把江苏检察机关开展这项工作的简要情况跟大家做介绍，同时对立法的意义我也谈一点我的看法。
开展这项工作源于我们地区经济高大，外来务工人员比较多，而且从我们案件高发的情况分析，大部分的涉案人员都来自于外地，都是省外的。按照我们平常的工作习惯，外地人到这里来犯罪了，一般情况下逮捕，这是不得已而为之的。因为以前没有明确什么是取保候审，对于外来人员怎么保？检察机关在实践工作中出现了很多的问题。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：但是随着我们省里面，特别是刑事案件高发的情况下，我们羁押的成本比较高，羁押的人员也比较多。在看守所羁押已经是人满为患，安全隐患也很大。这样就逼着我们要找出一条途径解决外来人员轻刑事犯罪对象的羁押问题或者是取保候审问题。首先，我们在江阴、张家港开展了外地青少年的关爱工作。后来由青少年再把它推申到涉罪外来人员的取保候审上。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：这项工作开展的两年以来，在江苏取得了一些成效。主要有这几个方面：一是大家经过检察院的强力推动，达成了共识，这项工作的实施，检察院的地位是一个倡导者、推动者。由检察院的倡导和推动，通过和各个机关的合作，大家一致来实施这项工作，建立了管护基地。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：二是程序要严格，不能随便乱来。无锡市检察院今年与其他部门共同制定了实施意见，并成立了专门领导小组，对涉罪外来人员的管护工作各方面进行了规范。三是因地制宜，搭建一个平台。各个地方根据自己不同的情况，跟民营企业共同搭建平台。四是落实责任。检察院承担的责任是最大的，再就是公安、司法等机关。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：管护基地的运行模式在我们省里面主要有两种，一种是企业管护型，一种是社会矫正机构共同来推动。目前来看，设会效果比较好，这三年来，并没有发生管护对象脱逃脱管的现象。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：该项工作取得了以下几个成效：一是促进了涉罪外来人员的悔过自新。二是促进了社会矛盾的化解。三是加快了速度进程。四是也反映了较好树立了检察机关的良好形象，提升了检察机关的公信力。
经过这两年的工作实践，我对涉罪外来人员工作有以下评价：
一，它是作为刑事诉讼中保证人提供机制的创新，符合中央提出的社会矛盾化解，社会管理创新和公正廉洁执法的三项重点工作的要求。彰显了发达地区社会法治文明进步。
二是与现行的《刑事诉讼法》的规定实际上并不矛盾。实际上对取保候审制度中的保障人员保证人的进一步完善。按照《刑事诉讼法》第53条规定，人民法院与人民检察院、公安机关对犯罪嫌疑人被告人取保候审应该制定犯罪嫌疑人和被告人提供保证人和缴纳保证金。外来人员收入有限，保障金的提供也是比较困难，而且保证人的提供也是比较困难。在这种情况下，我们采取这项工作解决了这个问题，实际上并不是对诉讼法方面的修改，实际上是符合诉讼法精神的。

严正华（江苏省人民检察院检委办主任）：三是，该项工作在实践中具有可操作性。总之，我认为管护基地的建设，是对公民的权利平等和使用公正的权利，维护与权利落实。我的发言完毕，谢谢！

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：谢谢严主任。下面请出本单位点评人，国家检察官学院书记刘佑生教授作点评，大家欢迎！

刘佑生（国家检察官学院党委书记）：各位专家、学者，各位检察官，前面的发言人都讲了管护教育基地制度的很多好处。我曾经对涉罪外来人员管护教育基地进行过实地考察。
今天，我想强调三个问题：第一，我认为涉罪外来人员管护教育基地是落实社会管理创新要求的一种好方式。我今天专门到基地和4位被管护的外来人员进行了交流，通过交流发现，管护基地的管理是不错的。我认为，无锡市检察院又做了一件好事，通俗的来说就是好的很！
第二，涉罪外来人员管护教育基地体现了检察官职业的诉讼观照。无锡市检察院对犯罪关押人员采取强制措施，使所有的人得到保护。我觉得这一做法，不仅在发达地区要推广，在全国所有的地方都要推广。无锡市检察院的这种做法很好地体现了检察官诉讼关照原则。
第三，我认为体现了平等司法理念。
我的点评完毕，谢谢大家！

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：谢谢刘书记，刘书记以他的一贯刘氏幽默对无锡管护教育基地创新机制给予了高度评价，也为几位发言人作了精彩点评，再一次感谢发言人和点评人。下面按照会议的安排，我把主持人权利交给武汉大学的张奇林教授，由他来主持。

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：下面进入第二个单元，这个单元有三个环节。第一个单元由四位发言人做发言，第二个单元由八位与会嘉宾研讨，第三个单元是学术点评。做主题发言的同志每人发言时间不超过八分钟。自由研讨发言时间不超过三分钟，争取在五点十分结束单元的研讨。
下面有请第一位作主题发言的专家：最高人民检察院研究室原副主任、北京师范大学教授宋英辉。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：谢谢。无锡市检察院在很多方面都进行过探索，之前刑事和解做的轰轰烈烈，成效突出。后来又对特困刑事被害人进行救助，之后也进行了地方立法，现在又来探索外来涉嫌犯罪人员管护教育基地这项工作。首先我想谈两个问题，一是立法同现行的法律不冲突，讲讲这项工作的意义。目前的管护教育基地的工作机制创新，它不是另外搞的强制措施。实际上这是取保候审的一种方式，是取保方式的一种工作机制方面的创新。它并没有突破现行的《刑事诉讼法》的规定。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：当然，被取保候审的涉罪外来人员在管护教育基地应当遵守的义务，在《刑事诉讼法》中有明确的规定，无锡也有规定。我认为将来可以考虑要区分一些情况，成年人、已满16岁未满18周岁的人、未成年人采取一些区别对待的方式。下面我分三点点评：
第一点，取保候审的监管。按照法律规定一般是公安和派出所来完成取保候审人员的监管。实际上公安管不了，因为案件量很大，实际上他承担不了具体监管的任务。现在我们这种做法，实际上是并没有剥夺公安机关的职责，而是把社会力量引进来，把专门机关和社会力量有机结合起来。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：第二点，这项工作的探索的意义非常重大。现在都说羁押率很高，逮捕率很高达到90%。在发达地区羁押率又落到了外来人员的身上，因为他没有保证人、保证金。现在讲的是70%，有的地方达到80—90%。如果这部分人的取保不能够扩大，我们的羁押率很难降低。

宋英辉（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）：第三点，从政治和国家长久稳定来考虑，这项工作是非常有意义的。时间关系，我就讲这么多，谢谢！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：宋教授提了一些建议，因为时间关系没有办法展开。下面有请王世洲教授发言。

王世洲（北京大学法学院教授）：感谢无锡市检察院给我这次学习机会。关于管护制度，过去我了解的并不多，所以我称之为无锡经验。过去知道的不多，如果来了以后就发表意见，恐怕要犯没有调查研究就发言的错误。但是，昨天我还是去看了两个点，跟有关人员进行了调查，所以有一些初步调查。现在让我发言，我想讲一点初步的印象，初步的评价，初步的担心和初步的一点建议或者是看法。

王世洲（北京大学法学院教授）： 初步的印象，我与跟各位的评价是一样的，认为无锡经验是一件很好很重要的事情。我国在刑事政策方面，开始强调预防，这在修七中就始有了表现，修八更清楚地表现为大规模降低起刑点。这使得我国刑事保护的防线大大提前了。这是我国社会发展的重要标志，表现了我国社会过去比较微小的利益，今天已经上升成为一个比较重要的利益，我国正在全面提高对法治的保护水平。

王世洲（北京大学法学院教授）：在初步印象方面，有三方面给我印象比较深：首先，检察官认真执法，文明公正，充满了苏南经济发达地区有着悠久社会历史传统的优良的人情关怀。其次，基地人员，就是在基地里具体办事的企业家们，也给了我很深的印象。他们热心公益事业，回报社会，并且非常坚定地支持现代法治观念，这一点让我非常感动。还有，无锡经验涉及的基地问题，不是一个简单的事情。一个基地，涉及方方面面的问题，需要多方面进行合作。在这里，在检察院倡导和推动下，各单位通力合作，共同完成了这个综合课题。我认为，这个项目也表现了无锡政法领导具有很高的统筹兼顾的领导能力。这一点，给我留下很深的印象。不过，我考虑，如果在有关研究中补充受害人方面的意见，那就更完美了。

王世洲（北京大学法学院教授）：在初步评价方面，我想做这样的概括：无锡涉嫌犯罪外来人员管护教育制度是加强社会治安治理的一种积极尝试，在我国经济发展时期人口频繁流动的状态下，为对“外来人口”平等适用法律创立了一种基本社会条件，是我国一种富有人性关怀特点的人权保护方式。

王世洲（北京大学法学院教授）：在初步担心方面，我在来无锡之前有这个担心，后来也听到其他同志有类似的意见，就是这个规定是否符合立法法对地方立法权的规定。这个担心具有普遍性。尤其是，检察机关作为法律监督机关，是宪法和法律的贴身卫士。对于宪法和法律，检察机关应该做到无限忠诚，无限敬畏，无限谦卑。不要说实际损害了宪法和法律，就是让人产生这个嫌疑，都会对国家造成很大的伤害，法治安全是国家安全的基础。我的这个担心，在我来这里之后，通过我们的初步讨论和对实践工作中的观察，得到了很大的消除。但是，我认为，也许可以通过明确基地性质，加强理论说明，来完全消除这种担心。

王世洲（北京大学法学院教授）：因此，根据我的初步调查，我提一个初步的意见。从现在的情况看，基地承担的功能，不仅仅是诉前的，而且还可能包括审后的，也就是要包括判决之后的执行问题。就是说，缓刑、管制将来也要考虑把它放到基地里去。这件事情是好事，但是有名份问题。具体说，对基地的规定，还要考虑到内外有别，有一些本来就是司法机关可以规定和处理的，有一些是需要让法律来规定的。我认为，需要法律规定的，主要是明确管护基地的性质。通过明确管护基地的性质，可以很好地消除别人可能产生的担心。

王世洲（北京大学法学院教授）：在基地的性质方面，我认为可以强调为三点： 第一，基地最重要的性质是社会保证人。在取保候审中，一般认为保证人只能是亲属或者是自己本来的单位。现在，通过建立基地，使得取保候审可以在一个更广阔的基础上来做。

 第二，基地是国家证人。基地不是强制措施。可是，在基地成为保证人之后，担负起保护犯罪嫌疑人的职责以后，就要承担责任。但是，他的责任又不能够去触强制措施和犯罪与刑罚这根高压线。那怎么办呢？可以是证人。昨天，在我们的调查过程中也发现，基地人员也有明确自己权利的要求。因此，如果可以许可他们向检察机关或者法院提供证据，证明这个人在我这里经过管护期间表现如何，那么，对基地会是一个很大的支持。

王世洲（北京大学法学院教授）：第三，基地是社会治安积极分子。这是一种荣誉，是通过地方性立法由国家予以承认的荣誉。这种荣誉对承担基地任务的企业家，是一种很有意义的鼓励。另外，对具体的工作，我想给大家介绍三种具体的理论。

王世洲（北京大学法学院教授）：二是边缘构成和酌定起诉的办法。在基地建立之后，需要确定在什么情况下进基地，什么情况下不能进基地。在确定这根标准时，有两种标准，一种是主观标准，例如，“不致再危害社会”，另一种是客观标准，比如说根据数额、身份、初犯和偶犯。我认为应当以客观标准为主线，以主观标准为辅。

王世洲（北京大学法学院教授）：  三是罪与非罪之间的理论。这方面无论在实体法还是在程序法方面，我们可以做的工作还有很多，尤其是结合基地建设，我认为是可以发挥进一步的作用。谢谢各位！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：谢谢王教授！下面有请南京大学法学院教授博士生导师狄小华教授！

狄小华（南京大学法学院教授）：两年前，我们在江阴参加了类似的未成年人保护研讨会。从立法的必要性和可行性的角度来谈，我认为这项工作有两个方面的意义：一是实现有创新的举措，向制度创新转化；二是由现有选择性的保护转向全面的保护。中国太大，地区差别之大，所以无锡来做这样一个事情，无疑给全国做出了示范，这确实是另外一个意义上的公平保护。我认为这项工作很有意义，谢谢大家！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：感谢狄小华教授。下面有请第四位来自江苏省依法治省领导小组专职副主任沈国新同志。

沈国新（江苏省依法治省领导小组专职副主任）：各位领导、各位专家，参加这次研讨会是一次很好的学习机会。听了前面几位专家的发言很有收获和启发。通过学习会议的材料，我想简要表达几点自己粗浅的认识。
一是开展涉嫌犯罪外来人员管护教育制度充分展现了法治建设。二是开展涉嫌犯罪外来人员管护教育制度充分彰显了以人为本，是社会管理创新的积极探索。 三开展涉嫌犯罪外来人员管护教育制度地方的调研，充分彰显了政府担当。 四是就这项工作来看，充分彰显了法治的联动。

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：我们第一个环节涉嫌犯罪外来人员管护教育制度地方立法的必要性现在结束，下面进入自由环节。下面有请第一位。

刘雅清（最高人民检察院侦查监督厅审查逮捕一处干部）：各位好！今天主要是从实务方面谈一下必要性。无锡市检察院检察机关，还有江苏省院指导项目，对外来人口非常敏感，极早发现问题，而且积极解决问题，进行了积极探索和实践。以管护基地的方式，从源头上解决了外来人口缺乏取保候审条件，取保候审的保证人、保证金，没有固定居所这些条件，从源头上解决了这些问题。首先为我们办案人员解除了不敢不捕，不愿不捕，不得不批捕的这样一个状况。更可贵的是无锡的探索，以维护司法公正，保护人权为指导，在结合社会力量完善取保候审制度强制措施方面开拓了一条新路，达到了适用强制措施领域的一个新高度。

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：谢谢刘雅清同志。下面欢迎共青团何晓阳。

何晓阳（共青团中央权益部）：大家好，今天参会的都是法律理论研究方面的著名学者和我们司法实务的专家。所以今天很荣幸参加这次会议，让我收获非常大。我来自共青团中央维护青少年权益部。在会前我也认真学习了无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作条例，据了解，无锡市的教育基地最早是以未成年人外来人口为试点，这也是整个大块工作的一个有力探索。所以今天的会议我想多听各位专家发表各自的意见，与其有更多的收获，谢谢大家！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：谢谢何晓阳。下面有请顾耀昌同志发言！

顾耀昌（江苏省关心下一代工作委员会副秘书长）：前面听了各位专家和学者的发言还是有很大的启发。我们一直把预防和减少未成年人违法犯罪作为关工委的一项重要工作，去年11月份我们会同预防办在无锡召开了全省未成年人零犯罪的创新工作，这次会议开的很好。今天的会议，实际上也是对有效预防未成年人犯罪展开的讨论。
刚才大家都讲到了，这都是利用社会力量来加强解决对于外来人员的管理。我们也是动用社会力量加强社会教育，成果显著。我们现在也正在动用社会力量加强管护，将社会政府和司法部门一起进行，效果卓有成效。我就说到这里，谢谢大家！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：下面有请王建华检察长发言！

王建华（江苏省苏州市吴中区检察院检察长）：尊敬的各位专家学者，各位领导，各位同行。很高兴有机会参加这次研讨会，确实学到了不少东西。我是来自吴中区检察院的。我们区域和无锡有相同的经济、社会现状。我们也在不断地探索怎么来解决案多人少和平等保护的问题，特别是当我们面对一些轻罪，往往出现了犯了就抓，抓了就关，管了就诉，诉了够判，判完了就放，放完了很可能又进行再犯的模式。确实我们一方面检察机关不堪重负，同时又有一些外来人员合法权益被无可奈何的搁置到一边。我们再回头看看，我们这样一圈闹下来，到底给我们的社会治安好转带来了什么？总感觉我们应该做些什么。我们无锡老大哥们首推了涉嫌犯罪外来人员管护教育制度，确实是一种很好的制度。应该说也是我们更好贯彻宽严相济的政策，平等保护外来人员的合法权益，有利于我国社会和谐稳定的积极举措。

王建华（江苏省苏州市吴中区检察院检察长）：同时，也给我们在处理这些轻罪案件过程当中，对于积极探索，刑事和解有条件不起诉，积极修复被破坏的社会关系，特别是刚才宋英辉老师讲的，我们怎么样做好，怎么样采取积极的措施把它做好无罪化的处理，给我们也是提供了空间和平台，这也是对我们推进三项重点工作是具有意义的。同时，以地方法规形式更好地规范这项工作，我认为也是有积极意义的。时间关系，我就讲这么多，谢谢大家!

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：下面有请上官春光发言。

上官春光（国家检察官学院职务犯罪侦查教研部副主任）：大家好，非常感谢检察日报社和无锡市人民检察院给我提供了这么好的一次学习机会。通过无锡市检察院的介绍，还有各位专家教授的发言，给了我更新的认识。我谈一下我学习的体会和理解。
第一，关于立法的必要性。我们会议的主题是，关于涉嫌犯罪外来人员管护教育制度，刚才与会专家更多讨论的是建立基地制度和制度的必要性。对于立法的必要性，我觉得确确实实从整个制度和要把措施变成一项必要，就要进行地方立法。

上官春光（国家检察官学院职务犯罪侦查教研部副主任）：第二，关于立法的可行性问题。我想，作为立法的主题要对这个东西进行制度化的话。
第三，还有一个可行性，就是关于制度的可行性。在20条提到了风险评估，风险评估里面包括两个方面，一个是社会调查，另外一个是法律评估。社会调查到底是由我们执法机关进行调查呢？还是由其它的机构进行社会调查。如果由我们执法机关进行社会调查的话，在现在办案压力这么大的情况下，我们应该抽出专门人来进行调查呢，还是怎么样？我觉得需要进一步进行完善。我只是谈一下我自己学习的体会，不对地方请大家多多批评指正。谢谢大家！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：谢谢王检察长。下面有请胡捷检察长发言！

胡捷（广东省深圳市龙岗区人民检察院检察长）：在犯罪率很高，检察机关承担的办案任务很重的情况下，无锡检察机关依然能从大局出发，积极地参与社会管理机制创新，建立管护基地，平等地保护外来人员犯罪的涉案人员的合法权益。我非常敬佩无锡市检察机关改革创新的举措。我想这项工作能够开展下去，肯定有它的社会基础，应该是能够得到社会的认可。今天，我们主要是讨论涉嫌外来人员犯罪的管护基地的平等权益保护问题。我希望我们无锡这项制度能够很好的通过大家的总结经验，通过探讨，能够形成一个比较成熟的好经验，在有条件的情况下，通过立法的方式，通过地方性立法的方式能够制定下来，也值得我们其他的地方，或者经济发达的地方很好学习，也祝愿他们这项制度能够越来越好。谢谢！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：下面有请丁正红同志发言！

丁正红（无锡市江阴市检察院检察长）：尊敬的各位领导，各位专家，各位来宾，大家好！应该说今年来无锡市检察机关为了更好的贯彻宽严相济的政策，平等保护犯罪嫌疑人的诉讼权利，来推进法治无锡建设，我们在结合制度积极探索，大胆创新。无锡市院就确定江阴作用试点，结合省院的要求，我们也在积极做这项工作。经过两年，我们已经建立了管护基地3家，整个管护对象是134名，无脱保漏保，这也是我们当初最担心的。总这两年多来没有脱保漏保，我们也感到欣慰，可能是因为我们工作上比较细心。

丁正红（无锡市江阴市检察院检察长）：这项工作应该说带来了很好的社会效应。它是我们把各种社会力量积极参与到司法活动当中，维护整个社会的稳定。通过管护基地，管护对象的确通过这一个措施，他从心里感谢社会。对于他整个的人生观的改造和一种转变，真正从思想上回归社会，这起到了非常大的作用。同时，在基地期间，我们还传授他们生产生活技能，也为他回馈获得生活来源提供了帮助。我认为要把这项工作做好，要用制度的方式把它固定下来，还要通过地方立法的方式来赋予基地强劲的生命力。我的发言结束，谢谢！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：谢谢丁正红检察长的发言。下面有请周文霞。

周文霞（浙江省湖州市吴兴区人民法院副院长）：各位来宾、专家，大家好。我是来自于浙江的法官，是分管刑事审判工作的，今天能有机会来参加这次会议，非常感谢无锡市检察院和检察日报。目前，我们法院还停留在对未成年人的缓刑帮教基地的探索阶段。所以说，来参加这次会议看到无锡市检察院已经把管护基地的范围、管护的时间阶段提前，我觉得这是非常大的创新，应该说走到了前面，我深表钦佩。

周文霞（浙江省湖州市吴兴区人民法院副院长）：下面我主要讲两个问题，一是谈谈关于意义的问题。刚才很多领导和专家都谈了，我想讲的是，从法院角度来讲，我的感觉好处有两点：第一，检察机关已经把困扰我们已久的“同罪不能同判”的问题提前到了采取强制措施阶段解决，为法院挑了很重的担子，这是我个人的想法。第二，为外地人判处非监禁刑排除了后顾之忧，我们司法实践活动当中很多外地人是需要当地派出所机构出具帮教证明，在手续完备的情况下，我们才可以予以适用缓刑，我感觉这个制度对我们解决后顾之忧起到了很大的作用。

周文霞（浙江省湖州市吴兴区人民法院副院长）：二是关于定位问题。我非常赞同前面几位专家和领导谈的观点，我觉得管护基地应该是一种社会管理机制的创新，应该以党委、政府为主体，能够通过立法来完善更是上上之策。这几年我们法院也在搞帮教基地，非常辛苦。很多时候都是法院通过自己的关系和渠道解决，跟企业家联系建立帮教基地。如果通过立法的形式，通过党委政府的机构把它建立起来，通过社会各方来合作，是解决了一个大问题。

周文霞（浙江省湖州市吴兴区人民法院副院长）：三是一点建议。对涉及草案当中的一些法律术语，包括对法律评估主体的组成，这个我觉得是要考虑一个平衡的问题，是否是公检法三家或者怎么样，或者是法律评估术语变更一种说法。我就说到这里，谢谢！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：以上八位同志，就他们主管的工作和所在地方情况，谈了一些他们对司法制度的看法，并讲了他们的经验和信息。我想对无锡市完善这项工作，把这项工作能够推广到全国还是有很大意义的。下面进入最后一个环节，最高人民检察院检察研究所所长全国检察业务专家张智辉同志做学术点评，有请！

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：感谢主办方，感谢主持人让我做点评。刚才12位同志作了发言，专家学者有提出问题的，也有实务部门同志从实践当中提出问题的。大家对涉嫌犯罪外地人员管教工作和基地建设，特别是从立法的必要性方面讲了很多。但是我感觉到好像大家讲的理由都很充分，但是立法的可行性我感觉涉及的比较少。点评主要是对大家观点的看法，那我就说一下可行性问题。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：对于可行性我想说三点：第一，怎么看待可行性。管教基地立法到底是一种创制法律呢，还是执行法律活动？因为地方立法，按照法规定，关于地方法规的问题，立法权涉及到两项。管护教育基地立法是什么样的性质？是创设一个新的法律还是执行法律？我认为不是创设一个新法律，不是要制定一个新的规范，而是要就执行法律的问题，结合地方的实际作出具体规定。因为《刑事诉讼法》第50条和51条，关于取保候审的问题已经有明确规定，但是取保候审有规定怎么落实？怎么来更好地实现？特别是对于外来人员涉嫌犯罪的怎么来实现取保候审？这个法律没有明确规定。在外来人员比较多的地区，就这个问题怎么样贯彻落实刑事诉讼法规定的取保候审的规定，防止这个规定成为一种趋势难以实现，就这个问题作出规定，我觉得不违反立法权限的规定。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：我觉得管护教育基地的立法，应该是解决取保候审的条件问题。就是要保证刑事诉讼规定的取保候审这样一个制度能够有效地实施，以免尽可能地减少审前羁押，发挥取保候审的制度功能，这是立法的宗旨，也是立法的范围，也就是定性的问题怎么看。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：第二，它是一种限制权利还是一种保障权利的立法？因为立法法有一个明确规定，涉及到公民权利的，特别是涉及到公民宪法权利的，要由全国人大和常委会来解决。这里面涉及到一个理论问题，我们讲法治和立法权限，是限制权利还是保障公民权利呢？从理论上讲，任何一级政府都有权力和义务来保障公民的权利，特别是公民的宪法权利。从管护教育的立法宗旨和建设的目标上来看，我觉得它是一种保障权利的措施，不是限制权利的措施。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：第三，到底是主管还是监督？我认为，无锡市人民检察院倡导并且积极推进涉嫌外来人员管护教育基地的建设，为外来人员涉嫌犯罪创造了一个很好的条件，他让涉嫌犯罪的外来人员有可能享受与本地人可以享受的条件。这也反映了无锡市人民检察院积极参与管理机制创新的社会责任感。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：但是另外一个问题，到底检察机关在这里面起一个什么作用？我觉得这是值得思考的问题。我们这项措施是为了取保候审创造一个条件减少羁押，而取保候审是由公安机关执行。所以这个管护基地应该由谁来办？一方面是执行取保候审的强制措施职能部门，按照《刑事诉讼法》第51条规定是公安机关。另一方面从实践中看，外来人员涉嫌犯罪的主要是或者基本上是普通刑事犯罪，不是职务犯罪。职务犯罪的人员往往是有单位有固定住址，外来人员可能很少涉及。从管辖的分工上看，这些案件立案侦查工作，也应该是由公安机关执行。这一点有一点不太成熟，所以，我个人觉得，在这项工作如果要制定法律的话，这就涉及到一个谁来执行法律？我觉得应该是公安机关的权限和责任，不是检察院的工作。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：当然检察院在这里起什么作用？从倡导这项工作上来讲，检察院起到了一个创新工作机制的交涉。但是在下一步如果要立法、要规范、要进入规范化管理的层面，我的看法是检察机关应该从主管人和主要工作者当中退出来。对形势诉讼实施法律监督，这是刑事诉讼法赋予检察机关的职责。对形势诉讼法实行监督，包括对刑事诉讼法的强制措施执行情况进行监督。所以检察机关的交涉定位，如果是要立法的话，我觉得应该转变。

张智辉（最高人民检察院检察理论研究所所长）：还有一个附带说的，我们这个文件是在没有立法的情况下作为一项管理措施创新，是12家联合签发的，也就是说由12家单位参与这项工作。从一般情况来讲，参与的单位越多，说明了广泛性，另外也容易造成责任不明，互相扯皮的现象，要不落实不了，要么都管的话就会形成扯皮或者意见不一致的状况。所以，我建议从立法的可行性上考虑，我建议如果要做地方立法，这一项工作应该由公安机关来主管，检察机关监督。这种看法不一定成熟，就说这一点意见，供大家参考，谢谢大家！

张奇林（武汉大学政治与公共管理学院教授）：感谢张智辉所长的精彩点评，他对立法的精辟性的认识，也值得我们进行思考。今天下午的研讨到此结束，谢谢大家！

正义网：各位网友，今天的研讨结束。欢迎您明天继续关注！