主持人：各位老师，各位同学，大家好！“民商法名家讲坛”是我校民法精品课程建设的重要内容，依托北京理工大学法学院民商法研究所，来邀请国内外法学名家进行系列学术讲座，提升我校法学学术氛围，启迪思想，传播智慧。我们非常荣幸地邀请到了中国社会科学院法学研究所民法研究室主任、中国法学会民法学研究会常务副会长孙宪忠教授来为我们举行一场题为“城市房屋拆迁中的物权问题”的讲座，作为我们民商法名家讲坛的开坛第一讲！

主持人：我们还非常荣幸地邀请到了北京理工大学法学院副院长张艳丽教授和讲坛的协办方、德恒律师事务所的合伙人王兆峰博士前来致辞。同时，我们还邀请到了我院民商法研究所所长赵秀梅副教授和住房和城乡建设部房地产市场监管司交易权属处副处长王策博士，以及国务院法制办政府法制研究中心民商经济法处处长李富成博士一起来为孙老师的讲座进行评议。
首先有请张艳丽副院长致辞！

张艳丽：大家好！非常荣幸请来物权法学家孙宪忠教授讲解城市房屋拆迁中的物权问题。《物权法》是私法领域的一个基本法律，城市的拆迁，以及农村的土地征用，可能算是《物权法》当中非常基本的两个问题，既牵扯到城乡居民的个人切身利益，同时又牵扯到公共利益。个体利益、公共利益乃至于国家利益之间的矛盾在这个课题当中可能有很多纠结，能够很好地结合物权法当中的城市和乡村这两个基本问题，无论是在理论上、立法上以及司法实践当中都会产生重大的作用。大家也知道，关于城市拆迁以及农村的土地征用可能是目前社会矛盾和个体矛盾发生纠纷比较多的领域，有时候矛盾还比较严重，这不仅是法律的问题，同时也牵扯到目前如何构建和谐社会的根本问题。所以，今天讲座的主题是非常有意义的。谢谢！

主持人：感谢张老师的热情致辞。下面有请德恒律师事务所合伙人王兆峰博士致辞。

王兆峰：大家好。作为论坛的协办方，德恒律师事务所把法律实践的平台延伸到了理工大学很是荣幸。因为长期以来，德恒律师事务所在提供优质法律服务的同时，非常关注如何在实务界和学界之间搭建一个平台，使实践思维与理性思考能够有效地融合。经过一段时间的酝酿，我国民法学界的大师级人物孙教授做客访谈，我想这是为我们开了一个好头。谢谢大家！

主持人：感谢王博士的热情致辞。下面有请孙宪忠教授开始今天的演讲。

孙宪忠：大家好！我很高兴来参加“民商法名家讲坛”。我觉得今天这个题目很好，也很有意义，原因就是在拆迁这样一个问题上，强烈地反映出公共权力和民事权利的冲突。可以说从某种意义上来讲，既撕裂了旧的社会伦理道德理念，但是它也在重新构造着我们新社会法律伦理基础。

孙宪忠：在拆迁这个问题上，原来法律的正当性强调的是发展优先，过去我们大家都熟悉的一个理念叫做“发展优先、兼顾公平”，这是大概在改革开放我国确立的一个共识。在这个基础上，旧的拆迁制度强烈反映出发展带来的效益，这样就非常强调公共权力在中间起的作用和运用，从公共权力到民权怎么样保护，这样就顾及得非常少。在改革开放初期，这些问题还不是很突出，一方面因为老百姓的财产比较少，另一方面当时社会对政府的公共权力还有很多期待。

孙宪忠：但是，后来随着改革开放进一步深入，民众对原来法律的正当性评价发生很大变化，后来再加上民权在拆迁中受到的损害很大，所以这方面的矛盾逐渐加剧，法律基础发生了变化，民众在自己寻求法律正当性和自己问题没有办法得到解决时，有时候就采用极端的方式来自救，或者抗争和对抗。这说明旧法律正当性的理念跟人民群众的期待之间产生了强烈的矛盾冲突。

孙宪忠：所以，新拆迁条例的颁布，实际上是一个对旧传统的道德社会或者道德理念的撕裂，但同时也为建立一种新的道德理念提供了契机。我们从新拆迁条例中看到了很多积极的东西，那就是强化了对民生的保护，也强化了对公共权力的限制，整个社会发挥的作用评价都还是比较积极的。

孙宪忠：我本身是学的是民法，也参与了《物权法》的制定，我主要从民法的角度来解释拆迁问题，更加着重的是从物权法的角度来解释这样一种现象。如果从民法的角度分析或研究拆迁问题，我觉得有这样八个问题值得考虑，实际上也是我自己做立法项目的时候考虑的问题。

孙宪忠：第一，关于经营土地法律关系的分析。2001年修改的《拆迁条例》，确定了拆迁法律关系人是拆迁人和被拆迁人之间的法律关系。拆迁人指的是如开发商这样的主体，被拆迁人就是持有地权或者房权的业主。原来法律是确定他们之间发生一个法律关系，然后他们发生损害赔偿等等，但是后来我在法律研究过程当中发现了一些问题，首先经营土地的是地方政府。所以在这一次新拆迁条例中最为核心和最为基础的问题已经发生了根本的改变，现在开发商不作为经营土地的法律关系当事人。

孙宪忠：第二，土地经营法律理念的问题。我们大家知道，土地经营本身是一个地权的运作，从民法上讲，法律上所说的权利都是利益，是谁在直接因土地而获得利益，这就要很好考虑。尤其在经营土地过程中出现了第二财政，出现了土地“招、拍、挂”等现象都是值得我们分析的问题。

孙宪忠：第三，从民众权利的角度来分析民权在土地上的体现。这就要谈到大家所熟悉的“钉子户”。现在提起“钉子户”，估计大家可能更多抱着同情和理解，但是过去的“钉子户”就是贬义词，至少他是自私自利的象征。但是现在大家都能够接受“钉子户”，某种意义上反映了民权的苏醒，我们就要考虑被拆迁的“钉子户”到底有什么权利。

孙宪忠：第四，公共利益的问题。
第五，拆迁程序的问题。其实从民法上讲，拆迁本身就是征收，征收就是消灭民法上的权利，需要考虑程序的正当性。
第六，拆迁补偿问题。应该怎么补偿，现在法律规则也有很大的改变。
第七，拆迁涉及的社会保障问题。我在立法过程中特别强调社会保障的问题，拆迁恰恰跟社会保障有着非常密切的联系。实际上，很多被拆迁人是盼望拆迁的，别看是在消灭他们的权利，拆迁之后就带来了居住和生活条件的改善。在有些地方拆迁却又进行不下去，有些地区为什么很顺利地进行下去呢？因为被拆迁人改善自己的生活条件的社会保障问题解决了，是其他买房子的人通过高房价解决的。但是一些地区容积率不能增加，原来拆迁的住户都要住进来，而新买房子的人又进不去，所以社会保障问题就集中凸显，最后拆迁没有完成。

孙宪忠：第八，从拆迁过程看公共权力或公共利益和民事权利之间的冲突，看我国整体发展变化。
拆迁是重大的事情，实际上折射了我国进步或者是发展的历程。
我国《城市房屋拆迁管理条例》最早在1991年由国务院颁布，叫做《城市房屋拆迁管理条例》，经过10年后发现条例问题比较大，于是在2001年重新制定了《城市房屋拆迁管理条例》。
2010年1月29日国有土地上房屋征收和补偿条例即“新拆迁条例”首次征民意；2010年12月15日，国务院法制办再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见；2011年1月21日国务院就颁布了这个条例，《国有土地上房屋征收和补偿条例》替代了原来的拆迁条例。20年的拆迁条例发展过程很值得人们思考。

孙宪忠：拆迁尤其是近几年来成为社会关注的热点问题，可以简单地说，在1991年到后来的时代确立了基本方针，重发展、兼顾公平，或者是发展优先、兼顾公平的战略思想，强调公共权力优先、公共利益优先。但后来在《物权法》制定过程当中发现，这个问题和《物权法》所倡导的保护民权的思想有冲突。后来在我参加写《物权法》立法方案和学者建议稿时，写了第24条，现在发展演变为第42条，基本内容还是第24条的样子，把征收尤其是对不动产的征收写在《物权法》之中，而且当时大概确定了三个原则，一是目的正当，二是程序正当，三是足额补偿。
所谓目的正当就是要求征收包括拆迁，必须要具有公共利益。在此之前，比如说1991年拆迁条例根本没有提“公共利益”这个词，即使到2001年的方案里都没有用到这个词。而且，我强调如征收地这种事情必须是符合公共利益的，不能为了私利。后来《物权法》颁布以后，显得我们拆迁条例实际上跟物权法差别就太大了，导致了很多人用物权法来批评拆迁条例。后来提出，主要原因是下位法律跟上位法的矛盾，基本理念、制度相矛盾，后来就推动立法，推动我们修改新的拆迁条例。

孙宪忠：下面，我详细谈前四个方面的问题。
首先，新拆迁条例最大的改进就是基本法律关系的改变，这是一个非常重大的进步。我们分析案件、裁判案件都要确定谁是主体、主体有什么权利、谁应该承担什么义务，要把抽象的权利和义务要落实到具体人的身上，落实到具体法律关系当事人的身上，然后通过权利、义务、责任的构造实现法律的功能和目标。新拆迁条例跟旧拆迁条例在法律关系的设计上完全不一样，原来的拆迁条例大家可以看到第4条规定拆迁人依照本条例的规定对被拆迁人给予补偿安置，被拆迁人应当按规定如何完成拆迁。后面第2款说，本条例所称的拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。第3款说本条例所称被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。政府在拆迁法律关系中发挥的作用在旧拆迁条例的第4条根本没有提到，认为政府只是对拆迁的事务负责监督和管理，在道德上处于高地，没有责任和法律上所说的权利和义务。旧拆迁条例在第5条只是说政府在中间处于居中协调的作用，而不参加利益确认，也不参加责任承担。

孙宪忠：可以看到旧拆迁条例从第4条大概到第11条都确认了怎样颁发拆迁许可证。所谓的拆迁人就是开发商，当然拆迁人不仅仅是开发商，拆迁人的概念比开发商的概念更丰富，过去旧拆迁条例着重用很多的条文来分析和确认，看开发商怎么获得拆迁许可证，由谁检验他们的资质，以及由谁来给他们颁发证件。实际上在我看来，尤其在我写《物权法》立案方案的时候我就比较明确地认识到，在拆迁事务中政府不是居中协调的角色。恰恰相反，政府实际上是真正土地经营或者是拆迁法律关系的真正当事人。

孙宪忠：国家拆迁实际上是这样进行的：政府要把地权出让给开发商，开发商要经营土地或者开发土地首先要交土地出让金，获得土地使用权才能够开发土地，现在《物权法》叫做“建设用地使用权”。这就是政府实际上先收了开发商土地出让金，然后再出让地权，这样开发商才能够进入市场经营开发土地。我国《土地管理法》实施条例里都有明确的规定，叫土地一级市场的国家所有，就是这个市场启动的过程必须是由国家在这里经营。

孙宪忠：土地出让金后来演化成愈演愈烈的地方第二财政，地方政府为了取得高额土地出让金想尽了办法，后来就有了“招、拍、挂”这样的方法，就是把地给最有钱的开发商开发，结果搞的地价越来越高。这样，拆迁法律关系的设计有很大的问题，问题就在政府首先要在土地经营中取得一笔资金，然后土地才能够进入市场经营，如果政府没有启动闸门，根本就没有土地经营这回事，也不会有拆迁的发生。但实际上老百姓的地权在法律上还没有被消灭，就是说老百姓的土地使用权证、房产证还在手里拿着，但是真正的地权却又被政府出让给了开发商。所以在房屋被铲平之前，这时候就已经出现了双重地权的情形：开发商有建设用地使用权，而老百姓也有建设用地使用权。开发商获得了地权，然后由开发商跟业主谈判，怎么样给他们进行补偿等等，这时候有些业主同意补偿方案，这样就拆迁走了，但是也有人不同意，这样矛盾就出现了。

孙宪忠：关键问题是我们没有把法律关系的真正主体找出来，没有把法律关系真正理顺。政府长期以来就是公正的角色，结果现在成了法律关系当事人，从裁判成了运动员，而且中间还要承担很多责任，所以这也一直是立法的难点。但是这几年来，拆迁立法到了不得不解决的时候，出现了那么多暴力抗争事件，后来国务院法制办联合我们相关部门下大力气解决这个问题，终于对新拆迁条例进行起草和颁布。

孙宪忠：现在大家可以看到，这个法律在第4条是这样讲的：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。原来是拆迁人、开发商和企业实施拆迁和补偿，而现在是政府在承担法律上的责任。

孙宪忠：新、旧拆迁条例相比较，实际上是把政府纳入到法治的轨道，利用民法上的法律关系手段，又利用文明法治一般的规则来解决这个问题，所以这是法治的一个很大进步。
另外，旧拆迁条例中有一条：可以成立拆迁公司专门来解决拆迁问题。现在法律把这条都删除了，不许可成立专门的拆迁公司。这都是民权保护的很大体现。

孙宪忠：第二，经营土地民法思考的问题。在政府收取土地出让金的关系上，还有非常大的问题，从表面上来讲，法律上规定土地所有权归国家，《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》明确规定，由市、县级人民政府来出让土地，并且收取土地出让金。开发商首先要交给政府土地出让金，政府才给建设用地使用权证，开发商接着才能进入现场去开发。但现在不这样做了，开发商要先用钱盖房子，政府不收取土地出让金就先把地征收给了开发商，等房子盖起来，开发商再给政府交更多的土地出让金，政府也认为这对地方财政很有意义，形成了开发商和地方政府结成利益共同体。其实在很多城市都有第二财政，就是收取土地出让金，获得的收入要超过第一财政，即通过税收获得的财政。

孙宪忠：第三方面，“钉子户”现象的法律分析。 “钉子户”这个词是来源于在80年代初有一部电影《夕照街》，80年代初期北京市政府从城市改造、旧城改造、危旧房改造入手，体现民生。但是有一户人自私自利，千方百计为了赚钱而拒绝拆迁，他把钉子钉在地上，坚决不拔走，于是就产生了 “钉子户”。但是现在社会更多的对“钉子户”抱有一种同情的态度，原因在于政府在经营土地过程当中，有一部分走的还是旧城改造等公共利益的道路，但也有一些纯粹为了利用土地赚钱。

孙宪忠：从我们来看，引起民众激烈反抗也都是政府不太规范的做法。比如说上海市虹桥交通枢纽工程征地拆迁，潘蓉的家是一幢建筑面积480平方米的四层小楼，动迁方给出的拆迁补偿包括每平方米761元的房屋重置补贴，以及1480元的土地补偿，加上其他补偿共计118万元。潘蓉认为，市价上千万的房子如此贱卖太不公平，便自制燃烧瓶跟政府对抗。实际上，这一户人家的地可征可不征，所以老百姓的维权从某种意义上来讲应该是得到支持的，首先要规范政府的作为，在这一点上，我们要对“钉子户”抱有新的看法。我的基本想法是，通过历史演化来看，不妨把“钉子户”当作民权觉醒的象征，要充分意识到老百姓维护权利的正当性。

孙宪忠：第四，公共利益的问题，这个问题实在太复杂，社会争议和炒作也很厉害。我们在写《物权法》立法方案和学者建议稿时，里面就提到征收必须要符合公共利益的目标。后来在《物权法》第42条得到体现，为了社会公共利益的需要，政府可以进行征收。此后，公共利益的争议一直没有中断。争议包括对公共利益的界定、怎样理解公共利益、怎样实施公共利益。虽然对公共利益正面的解读或者是确定有很大困难，但是公共利益是存在的。如旧城改造、危旧房改造等等，应该就是公共利益，因为它确实是为了民生。但是我们在确立公共利益时必须要明确一个问题，即公共利益和私益之间的关系。
在我看来，公共利益不能和民众的个人利益相矛盾或者是相对抗，这一点在孟德斯鸠和洛克时代都有很多讨论，孟德斯鸠曾经就明确说到，公共利益不是你制定出来的，而必须是要有一个私益的存在，这些利益必须都是从老百姓具体的私益中产生出来的。

孙宪忠：公共利益首先要有私益的基础，公共利益不能是抽象的，不能脱离老百姓具体的利益。比如没有社会福利房，没有解决真正民生的需要，卖商品房只是开发商赚取高价的情况就不是在私益基础之上建立起来的利益。其次，公共利益本身必须是公共的，不能只落实在具体的个别人头上。公共利益的享有者不应该被特定化和局限化，或者划分范围，而应该是针对范围比较开放的群体。同时，我们还要看到公共利益不能和政府利益划等号。我们必须要完善法制，要给依法行政和政府的作为建立很好的法律基础，实现责任政府，实现有限政府权力。再一点，我认为要实现公共利益并不因此就可以直截了当的消灭个人利益，应该给予所损害的利益要有足额补偿，这一点我们在《物权法》就写到要足额补偿。

孙宪忠：最后，公共利益在法律中到底发挥的什么作用。其实从民事法的角度可以看得很清楚，公共利益实际上是限制性条款。实际上我们大家认识到公共利益在法律实现当中最主要的应用是，在拆迁这样的事务中，公共利益是作为分析和评判的一种手段，分析和评判实施拆迁行为的人，看看他的行为到底有没有正当性或者是合法性。所以作为一个条款的作用是限制某些人的行为，使这些不符合公共利益目标的拆迁行为在法律上得以排除，所以这是一个限制性条款。

孙宪忠：在过去操作过程当中，大家都认为首先限制应该是限制开发商，但是从民法的角度来看答案就完全不一样。民法上的法人自古以来划分为两种典型类型，一种是私益法人，另一种是公益法人。公益法人就是公共利益法人，资助别人读书学习的基金会是公益法人，而企业历来就是私益法人。从历史上产生企业的时候，我们就认为企业追求自己的利润是正当的，只要不违法乱纪追求自己的利益都是正当的，而且企业通过纳税、提供就业机会这也是履行了社会责任。至少从古到今我们学民法，没有要求企业不赚钱，要求企业把自己赚的钱拿出来，这对企业的要求是不正当的。

孙宪忠：所以公共利益条款其实不应该针对开发商，其目标和责任历来是限制公益机构和公益法人的。实际上，公共利益的目标和价值应该是限制地方政府，也就是说，政府不应该在经营土地的过程中，只是追求第二财政的目标。所以，公共利益这个问题说起来很复杂、很抽象，但是从民法上来讲很容易得到解读，也很容易能够得到社会的贯彻和利用。

孙宪忠：今天我讲的内容很多都是用民法的知识来解决行政法上的问题。其实严格地说，征收、拆迁不是民法上的问题，顶多只涉及到物权的问题。像拆迁这种问题虽然不是民法上要解决的问题，但是像法律关系的问题，公益、私益的关系等等，如果不从民事法上解读，就很难作出很好的理解，这是目前社会缺乏的。所以我认为，民法确实是一个比较好的科学，尤其是掌握民法的基础知识，来解决社会上的一些问题。像我刚才说的很多问题，在很多人看来上本来是很难解决，但国家通过采取一系列手段包括民法也妥善的给予了解决。所以学习法律尤其是学习民法还是有用的，有前途的。谢谢大家！

主持人：感谢孙老师深入而精彩的演讲！下面我们进入评议阶段，有请赵秀梅老师点评。

赵秀梅：各位老师、各位同学，大家好！北京理工大学法学院民商法研究所主办的《民商法名家讲坛》正式开讲了！非常荣幸，我们请到了孙宪忠老师来开幕，今后，我们还会陆续邀请民商法学科的专家学者来讲学，期待大家的光临！

赵秀梅：孙老师是著名的民法学者，他有两个最明显的特点：第一是他敢说真话，第二是他非常关注私权的保护。
在去年的民法年会上，孙老师就在讲公共利益与私权的保护问题。在中国，除了孙老师之外，民法学前辈王家福、江平老师也都非常关注私权、关注民生，这可能也是 民法学者最关注的问题。目前在中国，土地和房屋是重要的两项不动产，同时对这两项不动产的征收补偿是非常重要的问题。孙老师的一些观点我非常赞同。第一是 关于拆迁法律关系主体的重新界定，终于明确了拆迁的主体，所以法律关系的界定是一个很重要的前提；第二是关于拆迁足额的补偿的问题。拆迁补偿有几种不同的 原则，比如全额补偿原则、相当补偿原则、折衷补偿原则补偿。我认为，征收土地和房屋给予全额补偿。目前，关于国有土地上房屋的征收补偿已经采取了全额补偿 的做法，接下来，还有一项更重要的任务就是关于农村土地征收补偿。目前农村土地征收补偿的价格很低，亟需改变；第三是征收补偿的程序还很不健全，期待将来 的立法更完善。

主持人：感谢赵秀梅老师的评议。接下来有请王策博士、李富成博士进行评议。

王策：立法的过程不仅是技术上怎样完善，更重要的是背后代表的利益如何分配。拆迁条例背后代表着巨大的利益调整，很多人深受影响，所以大家都要捍卫自己的权利，在立法当中要尽量表达自己的意愿，因为各方的意见都比较多，所以就体现出立法过程的艰辛。

王策：孙老师从民法的视角解读，也还有宪法、行政法的问题在里面。从宪法方面我们可以看到，包括中央和地方政府的关系，地方政府土地财政的问题，有些地方房地产收入占地方财政收入的50%甚至更高。这也是行政法的问题，政府主体做了征收决定，面对征收对象对行政决定不服的情况，可以提起行政诉讼，而且在拆迁条例中多次提及行政主体和行政诉讼。这又是程序法的问题，政府在做出征收决定之前，要先去做征收补偿的方案，需要经过论证、公正、认证等，在某些情况下还需要召开听证会。从民法角度讲，房屋的所有权变化，土地所有权随之转移，还有征收拆迁补偿协议，体现了一种和谐。

王策：通过孙老师的介绍，我们了解到拆迁里面更多的是民法问题、拆迁人和被拆迁人关系的问题、土地经营者法律理念的问题、从民事权利角度看钉子户的问题、公共利益的问题、拆迁补偿的问题。从民法的视角下看到了新拆迁条例给我们展现的途径，我觉得孙老师已经超越了法学的观点，有经济学的、政治学的观点和原理在里面，视野非常开阔，令人敬佩。

李富成：孙老师讲得非常全面，而且非常深入，我在这里就只对公共利益部分补充一点自己的看法。法律上设定公共利益和实践中认定公共利益是不是合理，有个阶段性的判断，在政府职能还没能真正转变到位之前，我们现在的做法想要得到根本性的转变是不太可能的，比如说我们的目标是政府要转到创造更优质的发展环境，提供更好的公共服务和维护社会公平正义上来，但是衡量政府工作指标体系现在还没有。

李富成：公共利益的范围肯定不能无限扩张，要进行一些控制，新拆迁条例第8条明确列举了公共利益的范围，包括程序上的控制：就是在征收过程中需要考虑公众的意见，政府要向社会公布征求意见；成本上的控制：补偿到一个什么样的标准，以此来抑制政府低价拿地，高价卖地，或者搞其他经营等。

李富成：现在，尤其是地方政府，责任是无限的，但权力和财力其实是有限的。我在基层工作过，对此有所体会。地方的财政收入里只有40%能有效用于地方发展，其中还包括发展各种项目要回来的钱，那么土地的收入就是一个来源。但是即便如此，全国来讲也并不是所有的地方有条件来搞土地财政，在很多情况下，包括发展工业、商业从农民手里拿回来的地实际上是明底价，一方面要来安置老百姓，一方面要补偿老百姓的，另一方面还要补贴招商投资的。新拆迁条例解决了城市房屋拆迁补偿问题，接下来土地管理法的修订过程中，还要解决如何在集体土地的征收过程中保障农民的权利，可能有些原则也是相通的。

李富成：另外，对于城市的国有土地，本来是开发商征的，现在是政府。但是不是很多事情一定要通过政府来做？比如说旧城区改建后搞商业街等，城市居民确实也需要，能否在符合这个城市规划的前提下，让老百姓自己作为项目主体，政府来提供服务，搞建设、规划。也许这样才能真正让老百姓享受到发展的成果。

主持人：感谢各位嘉宾对城市房屋拆迁中的物权问题的独到的讲解，直播到此结束，感谢各位网友关注！