正义网：访谈即将开始。本次访谈由《检察日报》、正义网见习记者何青主持。

主持人：各位网友，大家上午好！欢迎您关注本网访谈。本期访谈我们邀请了中国政法大学教授焦洪昌。

主持人：焦教授，您好！欢迎您做客正义网。

焦洪昌（中国政法大学教授）：你好！

主持人：十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了“建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家”这一总的目标以及需要建塑的“五大体系”。在您看来，《决定》中有哪些亮点和新的提法？

焦洪昌（中国政法大学教授）：我觉得，四中全会《决定》最大的亮点或新提法，就是提出了依法治国的总目标，“建设中国特色的社会主义法治体系”，这是一个新的提法。原来我们谈的是社会主义法律体系，我们国家的法律体系是以宪法为统帅，以具体法律为支架，包括行政法规、地方法规、自治条例、单行条例。从1999年修改宪法，中央提出用十年的时间建成中国特色社会主义法律体系。到2010年，我们建成了中国特色社会主义法律体系。

焦洪昌（中国政法大学教授）：这次四中全会《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系。第一个特点，“法制体系”，“制”是制度的“制”，其更多强调的是静态的制度；“法治体系”用的是“治”，它强调的是一个动态体系。现在提出的建设中国特色社会主义法治体系，不仅包括立法体系（原来的法律体系、法制体系），还包括了法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，所以“法治体系”是一个动态的体系。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第二个特点，法治体系包含五个部分，除了规范性文件体系，法治的实施体系、监督体系、保障体系外，现在还加了党内法规体系。法治体系作为一个上位的概念，是对这五个体系的抽象概括。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第三个特点，从五个体系来看，基本可分成两块：一是属于国家法的体系，包括四个部分，法律规范体系是立法，实施体系是行政执法，还有监督体系、保障体系，是治国理政。现在又提出党内法规体系，是一个治党的体系。《决定》中提出的“完善党内法规体系”，我的理解是，它实际上也包含四块：党规党法的规范性文件体系，怎么实施党规党法、怎么监督、怎么保障。

焦洪昌（中国政法大学教授）：所以，我觉得，把党内法规体系纳入到法治体系中，比原来的法律体系广了许多。《决定》把党内法规作为一个体系单独来说，这是以前所没有的，同时强调这五个体系之间是统一协调的，就是要加强党法和国法之间的衔接、内在统一性。这五大体系的建设，就是社会主义法治体系的建设，这是整个法治国家的总目标、总抓手。所以这是一个新的提法。

主持人：这次四中全会专题研究了全面推进依法治国重大问题。您认为，依法治国的核心或者首先要解决的是什么？

焦洪昌（中国政法大学教授）：核心是依宪法治国、依宪执政。为什么依法治国首先是依宪法治国、依宪法执政呢？我觉得，这跟宪法在一个国家的地位和作用分不开。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法规定了国家的根本制度和根本任务，规定了公民的基本权利，还规定了国家的根本任务。宪法是根本法，这些根本制度、根本任务、公民基本权利、国家的架构，都是通过宪法来规定的。从价值上来说，一个国家或社会、公民，其最核心的价值是通过宪法体现的。比如，通常提到，国家的一切权力属于人民，人民主权原则，这是一个核心价值。保护基本人权的价值，自由、平等、民主、正义、公平、诚信。宪法还体现了法治的精神和国家组织原则。中国是民主集中制，不走西方的三权分立制度，这些基本价值都通过宪法确认了。

焦洪昌（中国政法大学教授）：宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。法律是一个金字塔型的结构，宪法处于金字塔的顶端，其他的法律都是根据宪法制定的，不能跟它相违背。所以，为什么依法治国首先要依宪法治国？因为这些最根本、最核心的问题，都通过宪法来规定的，我们国家的核心价值观是通过宪法来体现，这样形成一种全国人民的共识，通过这个共识来治理国家、建设国家。

焦洪昌（中国政法大学教授）：其中还提到，党要依据宪法来执政。中国共产党是执政党，代表人民的意志，宪法把党的主张、党的意志和人民的意志统一起来了。宪法的意志包含着党的意志，也是人民的意志。党带领人民制宪、带领人民执行宪法，也要带领人民遵守宪法。所以，从这个角度来说，要执政的话首先是要依据宪法来执政。因为宪法是党的意志的体现，也是人民意志的体现。我觉得应该这样来认识。

主持人：《决定》提出，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。在您看来，宪法的权威和法治中国之间有什么样的关系？宪法权威如何得到体现？

焦洪昌（中国政法大学教授）：刚才提到依宪治国、依宪执政，都强调了宪法对治国、执政具有着非常重要的作用。宪法的权威是怎么来维护和体现？我觉得这点非常重要。宪法的权威，首先是来自于宪法被实施。我们颁布宪法是一个行为，颁布的是一个静止的规范，宪法颁布完以后，关键要实施。宪法规定的再好，如果不能够实施它，那么宪法就没有权威，只是一纸空文。要把宪法的规范、宪法的精神落到实处，国家机关就应通过履行宪法法律赋予它的责任、职能，来体现宪法权威。立法机关要根据宪法的规定，履行宪法赋予它的职权，政府要依法行政、建立法治政府，法院依法独立行使审判权，检察院依法独立行使检察权，我觉得这是宪法权威实施的体现。

焦洪昌（中国政法大学教授）：除此之外，我觉得宪法能不能得到实施，最重要的在于执政党本身对宪法怎么看，是不是在执政时、领导国家和社会时，把宪法作为一个非常重要的规范进行落实。党领导人大、政府、法院、检察院，那么在治国理政时，是不是强调宪法的权威，落实宪法的规范，党在其中起着很重要的作用。还有，党本身是不是遵守宪法，也是很重要的。

焦洪昌（中国政法大学教授）：刚才讲了宪法实施，还有宪法本身，它应该是好的宪法。如果宪法本身不是一个良法，就很难说它有权威。从这个角度来讲，宪法的权威是需要一部良善的宪法。我们国家颁布了四部宪法，82年宪法是一个相对比较好的宪法，但是随着经济、社会、政治改革的推进，改革和宪法之间，也经常会产生脱节或冲突，因为社会发展比较快，尤其是中国社会转型期发展比较快，宪法相对来说是稳定的，而我们的生活每天在发生变化，所以宪法如果不及时修改，不反映最新的理念、价值，那么宪法的权威也会打折扣。从这个角度来看，宪法的修改也是宪法完善、彰显其权威性的很重要一点。现在，我们强调改革要于法有据，在重大改革之前先修改宪法、修改法律，使改革在宪法法律框架之内，那么强调宪法权威也就强调改革了，不是说这边强调宪法的权威，而那边改革违反宪法。

焦洪昌（中国政法大学教授）：当然，如果按80年代宪法来说，宪法的权威最根本还依赖于全体公民。全国各族人民、全体公民是不是尊重宪法、是不是维护宪法的权威，这才是最伟大的力量。因为，所有的力量，像一些机关都是人民选出来的，权力属于人民，那么广大人民是不是真的维护宪法、保障宪法的实施，这才是最伟大的力量。从这点来看，权威怎么体现？人民去遵守宪法、维护宪法，这才是最根本的。

主持人：《决定》提出，将每年12月4日定为国家宪法日。这个日期是我国现行宪法实施日，也是全国法制宣传日。在全社会普遍开展宪法教育、弘扬宪法精神。您对此怎么看？

焦洪昌（中国政法大学教授）：原来这一天叫法制宣传日，用的是“制度”的“制”，这次中央决定把12月4日规定为国家宪法日，虽然是改了名称，看似是形式问题，但实际有非常重要的意义。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第一，宪法日符合国际惯例。世界上法治发达的国家，往往注意对宪法的宣传。制定宪法日至少对宪法的宣传是比较重要的。原来法制宣传日，是要宣传整个法律。但是宪法日不一样，更加突出对宪法的宣传。以前法制宣传日也有弘扬宪法精神、尊重保障人权这些主题，但不是说每年都重点宣传宪法，我觉得，这对于树立全民宪法观念是非常重要的。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第二，对我们国家的普法更有引领作用。我们普法，重点普什么法？现在一些代表也提出，要把宪法的教育纳入到中小学课本里面去。宪法是国家的根本法，怎么让孩子从小就有宪法观念、宪法意识，这很重要。因为人的习惯是从小养成的，到成人时再宣传就来不及了。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第三，有了宪法日之后，对我们国家宪法的实施非常有好处。“3·15”消费者权益保护日，每年这天就会把侵害消费者权益的重大案件通过媒体聚焦，引起社会广泛关注。我们每年也评中国十大宪法事件，对社会已经有影响力了，但是我想国家宪法日会更不一样，比如，怎么推动宪法实施，有哪些重大的举措，这个时候可以集中宣传。

主持人：《决定》提出，增强全民法治观念，推进法治社会建设。除了开展宪法教育，还要重视哪些问题？您对此有什么建议？

焦洪昌（中国政法大学教授）：这次提出全民法治观念，最核心的观念就是要建立守法光荣、违法可耻的观念。这样一个观念怎么来养成？我觉得有以下几点：第一，普法。普及法律知识、法律常识，要从中小学生开始，进教材、进人脑，这是非常重要的。除了中小学生，成人也要普及法律知识，特别是领导干部要普及法律知识，要纳入到考核中，无论是在任职还是政绩考核，这都是非常必要的。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第二，全民法治观念养成，对违法行为要加大惩治力度。如果违法了没人管或者说执不了法，这就会造成守法的人也不守法，比如“中国式过马路”、小区私搭乱建、禁止燃放烟花爆竹的时候燃放，等等。违法情况这么严重，跟执行有关系，有法不依现象存在，法律规定了很多处罚措施，可是谁来执法？怎么执法？怎么完善执法体制，对公民法治观念的养成很重要。从《决定》中提出的“许多不适应、不符合的问题”来看，现在执法情况不容乐观。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第三，公民法治观念的养成，有赖于什么？在国家公权力机关行使权力时，领导干部本身是不是守法，这点很重要。如果政府官员不守法，那起不到说服作用，所以，党政干部要带头守法。法治观念的养成，往往在那些具体案件的当事人，如果正义得不到伸张，他们对法就会彻底地失望。所以，通过司法公开促司法公正、通过司法公正促公信，最终让司法有权威，司法有权威了，人们才相信法律。总书记也提到培根的话，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”因此，司法不公对社会造成的伤害是最巨大的。

主持人：《决定》提出，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，其正式就职时公开向宪法宣誓。这个宣誓制度的建立有什么意义？

焦洪昌（中国政法大学教授）：总书记说，在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。这是一个很准确、很新的数据。中国建立这一制度符合世界各国大的趋势。这是第一。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第二，我们建立宣誓制度，这个誓带有一种发誓、起誓的作用，通过宣誓明确权力是谁赋予的。权力来自人民，来自宪法法律，宣誓就明确是谁授予的权力。国家工作人员遵守宪法、忠于宪法，要让人民看得见的方式了解，就要大声宣誓出来。

焦洪昌（中国政法大学教授）：第三，不是宣誓完毕就结束了，关键是宣誓以后，如果违反了宪法法律，应该承担什么责任，要有相应的制裁措施，可能被撤职、被罢免。所以，宣誓以后，意味着要承担这份责任。我们说职权，是职是权，更重要的是责。宣誓是一个约束，既是外在的，宣誓之后让人民监督；也是内心的，让每个人内心形成一种约束，时时提醒自己宣过誓，有一种威慑的作用，一旦违宪违法，要承担责任，这时宣誓有个警钟长鸣的作用。

主持人：《决定》提出，健全宪法解释程序机制。您之前也提到宪法的权威要有一个良法，要根据改革的进程适时修宪。这次提出健全宪法解释程序机制，意义是什么？

焦洪昌（中国政法大学教授）：中央这次通过《决定》的方式提出，要健全宪法解释程序机制，这本身就意味着，中央充分认识到国家宪法解释制度的不完善问题。最主要的问题是，宪法实施以后，宪法本身具有原则性、纲领性的特点，它的规范是非常原则的，怎样具体落实？特别是和法律之间发生冲突了，怎么来判断是不是违宪？这时候需要解释。82年宪法明确规定，全国人大常委会有权解释宪法。但实践来看，人大常委会很少行使这个权力，这个条款有人称“睡美人条款”，一直在沉睡没有被唤醒。现在要“唤醒”这个条款，首先就要健全宪法解释程序机制，明确解释的机制和程序。

焦洪昌（中国政法大学教授）：《决定》也提出，健全宪法实施和监督制度，特别强调人大和常委会要建立宪法实施监督的制度，所以，要把这个监督实施的职责、责任承担起来，必然要有宪法解释，没有解释机制是不行的。但这里面可能还涉及到很多问题，比如宪法解释、监督宪法实施，要不要单独设立一个机构，现在是人大和人大常委会，但人大一年开一次会，常委会两个月开一次会，宪法解释既是一个专业性的，又是一个经常性的工作。现在人大常委会对香港实施基本法的问题，做了四次司法解释，它下面有一个香港基本法委员会来负责这项工作。解释宪法要不要单独成立一个类似宪法委员会的机构来做？这是一个需要考虑的问题。所以，健全宪法解释程序机制，对宪法的实施，特别是监督宪法的实施非常必要。

主持人：法律是治国之重器，良法是善治之前提。四中全会在立法方面提出了多项举措。根据这些新的措施，假设要出台一部法律，程序或者内容上与之前相比可能有哪些变化？

焦洪昌（中国政法大学教授）：这次四中全会谈立法的时候，提出了很多新的提法，比如立法时谁来主导，这里就提出来由党来领导，人大来主导。从立法主体来说，法律的起草，现在出现最大的问题是，部门利益法制化。一般由某个部门来起草法律，这个法律在调整利害关系时，起草人同时是利益当事人，所以起草法律时，很容易把它的部门利益先考虑进去，部门利益法律化。现在提出来人大主导，人大不是执行机关，是一个立法机关，立法机关相对来说，立法就会更加客观，因为是民意代表机关。而且，这里还提到，人大以后也可以考虑委托中立机构、第三方去立法，同时委托几个第三方机构起草，互相不参考，每个都独立起草，起草完了以后，就有不同的稿子。把不同的稿子整合、归纳、吸收，就排除了部门的干扰。第三方起草后，归到全国人大常委会，再去协调、征求各方面的意见，通过科学立法、民主立法的程序，这个是一个新的提法。

焦洪昌（中国政法大学教授）：除此以外，《决定》还提出法律制定时，要让人民广泛参与。法律涉及到广大人民利益，在法律制定时，人民怎么参与到立法里面来非常关键。人民作为国家的主人，在国家的重大决策时不能缺位。所以，总书记也谈到，名义上人大是权力机关，但是实际上人民缺乏真正享有在国家重大事项的话语权，包括立法这个方面。怎么开门立法，比如网上征求意见，举行专家座谈会，立法听证，这些方式要加强。

主持人：《决定》强调，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这两个三位一体，释放出了什么样的信号？体现在治国理政方面会有哪些变化？

焦洪昌（中国政法大学教授）：依法治国和依法行政、法治国家和法治政府，这两个都是一个上位和下位的概念。最上位的是法治国家，法治国家关键在于法治政府建设。怎么样建成一个法治政府，《决定》里面提出职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效守法、诚信六个指标，这是依法治国能不能实现最核心的问题，所以法治国家、法治政府是一个上位、下位的概念，要一体建设。法治政府建设成了，建成法治国家就往前推进了一大步。

焦洪昌（中国政法大学教授）：我觉得，建设法治社会，怎么让人民参加很重要。我们原来更多讲法治国家、法治政府，现在更多强调法治社会，法治社会的建设应该跟法治国家同步。在推进依法治国的时候，实际上应该是大社会、小政府，比如市场竞争，政府负责监管，如何竞争，应该给它更多的自主权。

焦洪昌（中国政法大学教授）：坚持一体建设、共同推进，如果某一个单向推进，最后很难建成法治国家。比如，只推进社会改革，没有政府改革，政府把所有的权力拢在手里，社会没有任何活力和空间。现在提出“权力清单”，政府到底应该有什么权力？把所有的权力列出来，该给社会的给社会，该留给自己的留给自己。有了权力清单，政府依法行使权力，法律没有授权的就不能做，其他的法律不禁止的，应该回归社会。

主持人：宪法规定，人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权。《决定》提出，设立巡回法庭，探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院。您怎么看待这项举措？

焦洪昌（中国政法大学教授）：从各个国家来看，最高法院通常没有受理太多的案件。现在,最高人民法院的法官很多，因为审理的案子多，大量的案件集中在最高法，给当事人带来很多不方便。最高人民法院设立“巡回法庭”，可以把有些重要的案件，集中在一些地方的核心城市，减轻最高法院的压力，把有些功能让地方分摊。

焦洪昌（中国政法大学教授）：设立跨区法院、检察院的主要目的是，消除地方保护。如果一个案件两方当事人一方是河北的、一方是北京的，在哪儿审，在河北审，北京的就担心，法官会不会向着河北；在北京审，河北的就担心北京的法院是不是向着北京。对于这种可能存在地方利益保护的案件，建立跨区的法院来审理，可以减少地方干预，也可以消减地方保护，核心问题是要实现司法公正。

主持人：《决定》提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，变立案审查制为立案登记制。这项举措有什么重要意义？

焦洪昌（中国政法大学教授）：推进以审判为中心的诉讼制度改革，比如法院推行主审法官，检察院推行主诉检察官负责制，这个就是贯彻三中全会提出的让审理者裁判，让裁判者负责。以往一些重大疑难案件，法官审完了以后，由审判委员会来判，审的人不判，判的人不审，承担责任是法官，但是决定怎么判的是审委会。现在推行主审法官的负责制，谁审就谁来判。所以，主审法官、主诉检察官这个制度的推进，应该是更加强调审理者裁判、裁判者负责，再一个也强调法官独立、法院独立。

焦洪昌（中国政法大学教授）：下面说变审查制为立案制，主要是解决立案难的问题。立案审查时，什么时候能立上案，一个是时间、一个是标准，如果案子解决不了，就会越级上访，造成大量的访民。现在实行登记制，有什么案子就登记，最大限度来加大法院作为纠纷解决机制的地方，而不是把他们推向政府、人大、党委。真正通过司法来终结这个案件，是增加司法的公信力、法律的公信力，这点是比较重要的。

主持人：在10月27日召开的中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平总书记强调，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。您怎么理解这里提到的“姊妹篇”关系？

焦洪昌（中国政法大学教授）：三中全会《决定》叫全面深化改革的决定，全面深化改革我的理解是，要实现国家治理的现代化。要实现国家治理的现代化，任务非常繁重，内政外交国防、治国治党治军。目前的机制、体制，无论是经济的、社会的、政治的，都不太适应实现这个现代化的目标了，所以，三中全会提出全面深化改革，而且成立了深化改革小组。

焦洪昌（中国政法大学教授）：要全面推进改革，首先，改革的成果怎么能够固定下来，怎么来把改革成果固化？只有通过法治把改革的成果制度化、法律化，使之具有持续性、连续性。只有法治国家，才能使改革按照正确的轨道前进，一旦形成法律以后，将来改革往前发展，改革要有法有据，要根据法律来引领改革，法律来规范改革，法律也来保证改革实行。所以，制定那么多改革措施，法治是保障改革、实现国家治理体系现代化的重要保证。

主持人：访谈的最后，请您为我们展望一下，这次四中全会将对今后百姓的生活带来哪些深远影响？

焦洪昌（中国政法大学教授）：最核心的是，增强老百姓对党和政府、对国家的信心。国家现在存在许多问题，我们只有走依法治国、依宪治国的路，老百姓才有信心，这样中国未来的路往哪走，大家也就知道了。现在明确的依法治国、依宪治国，把宪法抬到如此高的位置，大家就会看到希望，就觉得对未来更有信心。

主持人：好的。谢谢焦教授！

正义网：本次访谈到此结束，感谢各位网友的关注。