正义网：访谈即将推出。本次访谈由检察日报、正义网记者林平主持。

主持人：各位网友大家好，欢迎您收看本期访谈。今天，我们访谈室前后陆续邀请到两位嘉宾做客，基于共同的话题展开探讨，他们分别是清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩；北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员金国坤教授。因客观原因，本场访谈播出稿系经记者整理后统一发布。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：大家好！

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：各位网友大家好！

主持人：从2005年河北邯郸探索式晒出“权力清单”后，每一次政府“晒”权力都引发公众关注。金老师，您对此有何解读?

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：为什么每一次“晒”权力都会引发公众关注？长期以来，政府权力处于不公开、不透明状态，暗箱操作的事情经常发生，不仅老百姓不知道政府有多少权力，恐怕政府机关自身也不完全清楚权力范围和边界。政府主动公开权力清单，亮出家底，破除了行政权力的神秘感。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其实，行政权力的大小多少与公民有切身的利害关系，行政权力太大，行政相对人受到的管制就多，相反，则自主性较强，公布了权力清单，行政相对人就清楚了什么事可以自主决定，不用政府审批；什么事找哪个部门办，如何办；什么事情政府必须办的，政府不作为就可以走法律途径。

主持人：程老师，您有何理解？

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：权力公开运行是个老话题了，我们一直提出权力要阳光、要公开。早在2004年，河北省已经开始推行权力公开运行试点，河北邯郸市成为全国第一个公布市政府和市长权力的城市。之后,权力公开运行的探索一直没有停止，而且每一次进步都得到了社会的广泛关注。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：权力清单制度目前之所以引起这么广泛的社会反响，直接原因在于中央已经将其写入《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。而且李克强总理明确要求国务院各部门公开自身的权力情况。中央政府率先垂范，说明公布权力清单已经不再是个别地区或部门的自发行为，而是对各级政府部门的一项刚性要求。今后从中央到地方每一级政府的每一个部门，除了涉及国家机密的事项之外，均应公开自身权力，主动接受社会监督。

主持人：其实说到政府权力过大的问题，我想问的是，权力清单是否就是在规范权力的边界？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：是的，有了权力清单，这本身就是对政府权力的一个明确界限，老百姓就看明白了权力的范围到底是什么。政府应该做什么、不应该做什么应该完全由法律来规定，法律没有规定的权力政府不能做。

主持人：比如有些地方则进一步制作并晒出了权力运行规范图，这会使边界更明晰？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：对。实际上，权力运行图不仅仅规定了权力范围，还有规定了权力怎么行使，政府只需依此规则办事就可以了。

主持人：程教授，作为业界专家,您们是如何看待“权力清单”对于法治政府建设的价值?

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：“权力清单”制度是我国法治建设和廉政建设的一项重要创举，对于建设法治政府有着重要的促进作用。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：首先，“权力清单”制度有利于厘清政府的权力边界。在过去所谓“全能型”政府时代，政府可以任意插手微观经济活动和社会生活，政府权力既无限度亦无边界。政府掌握“无限”权力，为某些官员以权谋私提供了充足的条件。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：“权力清单”制度有一个重要含义，即政府权力是有限、可数、可罗列的。今后政府将“法无授权不可为”，在“权力清单”之外政府不能任意干涉经济活动和社会生活。这就从根本上厘清了政府的权力边界，划清了政府、市场和社会三大领域之间的界限。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：其次，“权力清单”制度为政府依法行政提供了依据和标准。依法行政包含多重含义：一是政府权力本身要有法律依据，二是政府行使权力要以法律为准绳。目前很多地区或部门在公布自身“权力清单”的同时，还公布了每项权力的法律依据和行使规则（包括办理流程图）等。这种规则公开不仅有利于群众监督政府行为，而且对于政府公职人员本身也是一种刚性约束。

主持人：金老师，您有何观点？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：在我看来，首先也要明确的是，公开权力清单，对于建设法治政府有极大的促进作用。法治政府首先需要职权法定，政府在法律授权范围内行使权力，权力清单从本质上说就是将各单行法律授予政府的权力汇总，明确了权力的范围和边界，为政府依法行政奠定了基础。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其次，权力清单在公开权力范围的同时，也画出了权力运行的流程图，这在法律上说就是明确了实施行政行为的步骤和方式，可以使执法人员依法定程序行使权力。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：第三，权力清单明确了权力范围，也就是明确了责任范围。越权、不作为都是违法，可以成为申请行政复议或提起行政诉讼的理由，反过来倒逼行政机关必须依法行政，从而推进法治政府建设。

主持人：2010年11月，中央正式出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。现下，国内多地业已陆续建起权力公开透明运行网。请二位分别对此作出评价。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：现在各地建立起了权力公开运行网，有些称党政权力公开运行网，有些称政府权力公开运行网，如北京市西城区委权力公开透明运行网。这些公开透明运行网不仅对解决越权、乱作为，而且对解决不作为等有直接的促进作用。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其实，县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县委担负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。但长期以来，县级党委也常常权责界定不清晰，权力运行不规范，自由裁量权过大，给滥用权力留下了很大空间。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：一些县委领导、特别是“一把手”权力过于集中且缺乏有效监督，县委书记成了易发腐败的“高危人群”。县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，对于发展党内民主、推进党务公开，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有重要意义。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：公共权力在我国是一个广义而宽泛的概念，不仅包括政府的行政权力，而且也包括党的权力、司法权力等。因此，不仅各级政府部门应公开自身权力，党务部门、司法部门等也应如此。凡是不涉及国家机密的公共权力，都应在公开之列。2010年中央发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，是推动党务公开的重要举措。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：目前很多地方政府都已建成权力公开透明运行网站。其积极意义在于政府通过互联网这种低成本、大容量的信息发布平台，全面整合和公布当地政府的主要行政职权，便于百姓集中了解政府的权力家底。而且，很多网站图文并茂，用流程图等方式直观地展示各类事项的办理流程，起到了便民利民的作用。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：当然，目前的权力公开透明运行网站还多以单向的信息发布功能为主，今后应有更多的官民互动、民意调查、信息反馈功能，才能真正成为官民之间沟通信息、反映民意的桥梁。

主持人：据我个人感受，虽然各地设立了权力公开透明运行网，但是我们可能在办事过程中，还会遇到除了权力障碍以外的所谓“求人”的因素，这会不会让所谓的清单成了一纸空文，因此回到改革的起点？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：我觉得有些地方的图弄得过于复杂，不是搞研究的话不愿意详细的看。而且涉及到自己那一部分可能又不是很具体。包括政府信息公开，可能只是换了一种方式，比如说工商局大厅里本来也有类似办事流程的图表，只不过现在把它挪到网上来了，没有实质内容的变化。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：不过，权力清单通过网络向社会公开可以让社会对政府的权力范围有有一个全面的了解。每一部单行法律只规定一部分权力内容，比如说《行政许可法》规定审批内容，现在把所有的这些放到一块变成一张图，一目了然，更清晰。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：现在的政务公开往往采取“政策上墙”的做法。“政策上墙”再彻底，如果群众不到政府部门，看不到这面墙，就了解不到墙上的政策规范。“政策上墙”从表面上看确实是公开了，但是公开的范围和效果怎样？受时空条件的制约，百姓获得公共信息的成本非常高昂。所以，真正的政务公开应以互联网为主力平台，让老百姓用手机就能随时查阅到政策信息。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：我们不仅要重视政务公开的内容和途径，而且要关注政务公开的结果和效果。此外，在我看来，权力公开不仅要公布权力类型及其办理流程，而且还要公布救济措施，比如办理时遇到不正常现象时如何举报、申诉等。只有当这些信息都齐备的情况下，信息公开才算完整，才能达到应有的效果。

主持人：您刚刚说到“救济”，其实《行政许可法》、《行政处罚法》这两个法律算是对于行政不公或者行政乱作为的监督作用，这些法律无法规制吗？权力清单是否能释放出一种改善式的递进作用？

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：这些法律确实为依法行政提供了法律依据和准绳，但是如果将改革的希望寄托于某一部法律，可能会大失所望。我们需要的是制度的合力。所以，依法行政的当务之急，第一是要清查现有的权力，第二是公开现有的权力，第三是压缩现有的权力。没有法律依据的权力要废止，私造的权力要禁止。

主持人：当下，政府“不作为”现象饱受公众诟病，权力清单能否化解这一恶疾?

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：任何一项改革都有其特定的功效，不可能包治百病。“权力清单”制度绝非万能。常言道“不作为是最大的腐败”。治理政府不作为，关键是要强化对政府的问责。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：如何问责政府？首先要明确责任，才能够有效地追究责任。从问责的角度来看，责任不应是抽象而应是具体的，不应是笼统而应是细分的。“权力清单”其实本身就是一份“责任清单”。按照守土有责、权责对等的基本原则，政府拥有某项权力，自然就同时承担了这项权力所对应的责任。因此，“权力清单”为行政问责提供了指引、参照点和逻辑起点，使得对党政部门和公职人员的责任认定更加明确化、具体化、条目化。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：这项举措对于解决目前的政府“不作为”现象有着很大的推动作用。根据权力清单，凡是未经过清理列入职权目录的行政权力，均不得再予以行使。相反，列入职权范围的事情，不得推诿。“晒权”的前提是明确权力的界限。当前,政府越位、错位、缺位现象并存。一些部门看见利益时往前冲、履行责任时“踢皮球”,不作为，主要原因就在于政府的责权模糊,相关规定不够明晰,又缺乏有效监督,给权力寻租、争功诿过留下了空间。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：通过编制“权力清单”,公开“曝光”行政权力的底数,明确行政权力的范围，什么事情必须做，由哪个部门做，如对于药品食品的监管，违法建设的清理整顿，什么时间内必须完成，一清二楚，行政机关就难以因没有利益，畏难情绪而消极地不作为，从而化解不作为这一顽疾。

主持人：有专家认为，制定和公布“权力清单”并不存在不可逾越的制度或技术障碍。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：应该说，并不存在制定或技术上的障碍，在制度上，目前我国规范行政机关权力范围的法律法规已经比较健全，每一部单行行政管理法都规定了主管机关、职责范围和运行程序，只要将现有法律规范规定的职权范围分门别类地列表，就是一张权力运行图。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：中央也明确提出了要建立权力清单制度，为制定和公布权力清单提供了组织保障。在技术上更不成问题，网络社会下政务网站建设已相当成熟，建立专门权力运行网络系统，实现与社会的互动，接受社会监督没有任何问题。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：从制度来看，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》等中央文件已经为这项改革提供了强有力的制度支持。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：从技术层面来看，前期各地的权力公开实践早已为这项改革扫清了技术障碍。例如，2012年，北京市西城区政府成功统计出全区68个部门共5000项行政职权，并逐一列表公示。这些实践表明，所谓的“技术障碍”根本不能成为不清查不公布自身权力的借口。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：公共权力是政府最基本的资源。试想一个政府部门如果连自己的权力家底都搞不清楚，还怎么能够管理纷繁芜杂的经济和社会事务？如果真能做到权为民所用，又有什么必要对自身权力遮遮掩掩？所以，“权力清单”就像一面镜子，能够检验各级领导者的公心、责任感和公仆意识。

主持人：金老师，您如何看待那些尚未公开、不敢公开、不透明的政府行为?

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：为什么有些政府部门还存在着不作为的现象呢？这些现象的产生跟我们的责任制度是有关系的。现在的问题主要是观念问题，还是不愿意放弃原有的权力运行模式，不公开对有些领导干部而言行使起来更得心应手，更方便。害怕一公开就难以保留原来的既有权力和运行方式。全部公开透明，就失去了政府的威严，没有了寻租空间，工作也可能会变得被动。因为有了权力清单和运行图，一旦没有按运行图运行，就会受到监督。

主持人：那些迟迟不予公布的地区，是不是也会存在难言之隐？公开行政的普及之路还有何障碍?

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：有的不愿意公布，我觉得权力清单和行政审批制度改革不一样，行政审批制度改革是一批一批的减，但是政府的权力清单不可能慢慢公布，这次公布一些、下次公布一些，这个公布必须是一次性公布。这种公布是在梳理政府权力范围以后，然后公布出来。如果不公布就意味着你没有这些权力。制度上这样规定，现在不把这项权力公布出来就可以认定你没有这项权力。你行使的话就是越权，要承担责任，这样迫使政府不得不公布。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：另外，公布权力清单也是从上到下的要求。十八届三中全会已经说了要公布政府权力清单和运行图，所以从上到下的推动下我觉得还是起到作用的。按照我的理解，在权力公开行政的普及之路上，肯定还会遇到不少阻力和障碍的。但只要中央有决定，实现权力公开透明运行是必然的。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：在中国，当一项改革不再是基层或部门试点，而成为一项自上而下的强制要求，它的推进速度就会相当快。刚才谈到，2004年有些省份就已开始这方面的探索，但是十年过去，权力公开在中国依然没有形成气侯，依然是一项全新的任务，为什么？因为它长期停留在基层或部门实践的层次上，没有成为全国性的强制性要求。我国体制的特点是一旦上级率先垂范，自上而下地强力推动改革，情况会很快有所改观。八项规定就是一个典型例子。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：北京市西城区克服种种困难，成功统计了全区68个部门的5000多项行政职权。我觉得西城区可以做到的事情，北京市其他区县也完全能够做到，国内其他地市同样也能做到。在这方面没有什么不可逾越的技术障碍，关键是领导的公心、勇气和远见。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：您刚才谈到权力清单制度究竟能起到多大的监督作用。权力公开是个过程，公开内容包括权力的类型、权力的依据、权力的规则、权力的运行过程、权力的结果。只有这些要素都公开时，百姓才能准确、全面、客观地了解政府的权力行使是否合理合法，才能避免腐败行为。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：我们不能满足于看到权力清单，而应从清单入手，不断地溯本求源，了解权力的来源、规则和结果，这样才能真正实现对权力全方面、全方位的监督。所以清单是一个引子，其意义在于以此为契机，能够启动权力公开的整个进程。

主持人：长期以来，在百姓印象中，政府权力运行充满“神秘”色彩，公众期望通过权力清单窥见更加清晰的权力运行图。据您的研究，这一制度能否让百姓就此“按图索骥”实现对权力的有效监督，从而抑制腐败?

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：公共权力乃天下之公器，取之于民，用之于民，理应在阳光之下透明运作。但是长期以来公共权力存在神秘化特征，“黑箱操作”层出不穷，外人难以窥其堂奥。这不仅导致民众对于权力及其权力拥有者的过度崇拜，而且也使得很多正常事项反而需要借助走后门、托关系等旁门左道才能完成，从而背离了公共权力的本质和宗旨。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：实现依法行政，必须将公共权力“去神秘化”，让各类权力以公开、透明、直观的方式展现于百姓面前。目前各级党政部门晒权力、晒制度、晒流程，展现了自己主动公开家底、主动接受社会监督的良好姿态。这不仅有利于加强监督、抑制腐败，而且也有助于增强百姓对于党和政府的信任。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：对此，我持比较乐观的态度。我认为，公布了权力清单对遏制腐败还是有比较大的作用。我举个例子来说明，在北京市西城区公开权力运行图时我曾说，对于西城区的居民和拟在西城区办事的人来说，权力公开了，啥事儿到哪个单位找，咋个程序办，点点鼠标，清清楚楚。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：比如，西城区绘制的“行政权力运行流程图”，载明了行使权力的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、投诉举报途径和方式等。今后，群众如果在办事过程中遇有不明事项，就可以“按图索骥”查询了解。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员)：另外，西城区利用电子政务的信息化平台，把规范权力、电子监察与便民服务有机地结合起来了。量身定做的程序将在行政审批等受人关注的事项中显示威力，不仅办事进程一目了然、猫腻玄机无处遁形，而且系统还很“聪明”：不符合要求的申请无法“通融”过关，符合要求的若遭遇逾期拖延，系统则会自动对办事不力的部门亮出“红牌”，并在考核中记录在案。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：所以说，行政权力的公开透明，为监督提供了条件，有利于干部作风的转变、部门工作效率的提高。由此可见，阳光权力，百姓受益。今后，就连政府部门内部的事务也公开了。人们可以了解到，某家机关单位在人员录用、调动、任免、奖惩和财务支配、物资采购分配等方面的权力运行过程。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：谈到抑制腐败，清单作为公开权力的第一步，有着重要的预防腐败作用。腐败是公权私用行为，因此预防腐败要防两点，一个是防止公权的泛滥，二是防止公权被滥用。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：公共权力客观存在，但它是一个变量而不是常量。过去各级政府一度掌握上万项审批项目，现在已被压缩到几千项，这说明权力本身可以被清理和压缩。为什么官员以权谋私如此普遍？直接原因在于政府的权力种类太多、数量太大，社会无从监督。所以现在首先要压缩公共权力，然后再提高保留下来的公共权力的透明度，让百姓具体了解每项权力是如何行使的。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：近几年我一直呼吁开展全国性权力普查。无论是反腐败还是预防腐败，都要紧密围绕权力而展开。如果连权力的家底都摸不清楚，那么反腐倡廉自然就无的放矢。而现在各级政府所掌握的权力种类之多、数量之大，远远超出任何人的想象。除了成千上万项审批项目之外，还有决策权、执行权、处罚权、分配权，等等。这些权力总共有多少？恐怕没有人能够说得清。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：正是因为上级并不完全了解下级有多少权力，老百姓也不知道政府有多少权力，所以中间的权力部门就可以充分利用上下之间的信息不对称来以权谋私，其自由裁量权无比巨大。所以我认为，从清查权力、公开权力入手来预防腐败，非常关键。权力清单制度并不是万能的，但由于它紧扣“权力”这一主题，所以确实能起到重要的预防腐败作用。

主持人：您刚才说政府权力非常庞大。李总理提出说在他的五年任期内要削减1/3。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：削减的主要是审批权。

主持人：其他的权力家底还是要进一步摸清？

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：当然。公共权力具有“生杀予夺”的作用。“予”是我给你某些利益（比如项目补贴），“夺”则是剥夺你的某些利益（比如行政处罚）。无论是予还是夺，权力可以双向地发挥强制性作用。公共权力包含决策权、执行权、分配权、处罚权等各种类型，切忌仅仅把权力等同于审批权。

主持人：审批权仅仅是权力的一部分。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：对。审批权目前也许占公共权力的半壁江山，但还有其他权力在发挥作用，而且其价值可能远远大于审批权。

主持人：事实上，《行政处罚法》、《行政许可法》业已相继实施多年。不过，长期以来，政府权力寻租等现象却屡见不鲜，您觉得政府行政权力边界在哪里？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：我也注意到这个现象了。照理说不管有没有“权力清单”政府职责就在那。其实，不管是《行政处罚法》也好，《行政许可法》也罢，实际上对政府的权力边界规定得很明确。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：如《行政处罚法》规定，行政处罚由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照法定程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政机关有哪些行政处罚权，由哪个机关实施，根据什么程序实施，不管有没有权力清单，都规定在哪里，并不是权力清单新规定的权力。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：《行政许可法》也同样，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。哪些可以设立审批，哪些不可以设，由谁设，都有规定，本来按《行政许可法》规定改革行政审批制度就可以了，但实际上行政审批制度改革革仍然需要靠下指标，国务院成立领导小组强力推进。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：这也显示了行政转变政府职能的艰巨性，因为这是割肉，削减政府权力，也就意味着政府的寻租空间缩小了或者没有了。说到底，权力清单应该是实施法律的一个重要的步骤。把法律法规规定的政府权力全部梳理出来，以清单的形式对社会公布，让社会监督政府，以此来督促政府按照清单办事，实际上就是按照法律办事。

主持人：多了一个让公众能看得见的手段。那么，怎样的公开行政才能真正赢取公信、民心？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：在我看来，要嬴得公众的信任，不仅需要公开权力项目，更要公开权力行使的过程，实现过程公开。过程公开比依据公开、结果公开，更能让公众了解决定的作出过程，实行全方位监督。只有过程公开，每一个操作环节都暴露在光天化日之下，才能彻底消除寻租现象，使公众心悦诚服。

主持人：也有学者直言，晒“清单”只是迈出了行政体制改革的第一步，对权力进行削减和调整才是改革的“深水区”。二位有何观察?

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：根据我的理解，这方面的改革其实包含三项具体任务：首先要通过权力普查掌握权力现状，包括权力的类型、数量等；然后逐项检查权力的来源和依据，清理过多过滥、没有法律依据的权力；最后再制定“权力清单”并向社会公布。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：在这三项任务中，清理和压缩权力无疑最为重要也最为艰难。权力即利益，清理某个部门的权力无异于与虎谋皮，必将遭到对方的抵制和反对。而且在前期行政审批制度改革的过程中，实权部门故意隐瞒审批权力、欺上瞒下等行为屡有发生。普查权力和公开权力都是手段而不是目的，真正的目的在于将公共权力压缩到合理、必要、可监督的范围，并置于阳光之下运行。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：实现权力公开运行，应以清理为目标，以普查为基础，以公开为保障。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：的确，晒权力清单不是目的，而是手段。只有摸清了家底，才能知道哪些事情按市场规律政府没有必要做，哪些方面还比较薄弱，以后应当加强。所以，摸清权力家底后，下一步必然是权力的削减和调整。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：要削减的，主要是妨碍市场经济的审批事项，让市场在资源配置中起决定性作用，就要求大力削减投资、企业运行方面的审批事项。调整，就是要将政府职能重点转移到市场监管、社会管理和公共服务上来，在市场监管和公共服务方面有哪些不到位的，需要加强。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：所以权力运行清单之后是一个做加减法的过程，该减的减掉，该加强的加强。而这一切的前提是必须先有权力清单。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：这个加减法对政府来说，是一个减少权力、增加义务和责任的过程，原来的审批是有巨大利益的，而提供公共服务，实现社会治理创新更多的是付出，是投入，是真正建立起服务型政府。这样一个过程，对政府来说也许是痛苦的，但是必然的，我们也应估计到这样一个过程的艰巨性。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：总的来说，权力清单的公开为我们进行下一步行政管理体制的改革、让政府的职能更到位奠定了基础，所以后面做的工作会更多。这才是法治政府建设的关键，就是政府职能到底有哪些，职能是不是到位，这是一个标志。而公开权力清单仅仅是一个过程或环节。

主持人：仅仅是改革的一个脚步。如果从法律角度上看，有没有需要推进的地方？特别是对于权力的限制。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：我觉得法律上有很多可作为的地方。第一，应该制定或者修改《行政组织法》，我们现在主要是靠“三定”来规定每个部门的职能。以后应该把政府的职权范围法定化，每一级政府到底有多大的职权范围由《行政组织法》规定下来，这样以后职权就法定了，这是我们接下来要做的一个方面。因为现在宪法、国务院组织法等规定是很笼统的，它没有规定每一级的权力范围。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：第二，权力运行流程图从法律上来说是行政程序法。法律要规定行政权力到底是怎么样的流程，条件、时间和步骤，要有统一的行政程序法来规定下来，这样就更明确了，这个接下来人大需要抓紧起草。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：第三，建设法治政府，它是一个责任政府，怎么样让违法行为受到法律追究？我们现在正在修改《行政诉讼法》，这项修改应该结合权力清单制度，以后行政诉讼的范围是不是可以扩大，比如说规范性文件我们可以给它作为行政诉讼的标的提起诉讼，这样的话政府行使了法律没有授予你的权力我就可以起诉你，这样对监督政府的作用会更大一些。所以在法律上也是大有作为的。

主持人：程教授，您有何制度建设上的建议？

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：要把权力清单制度化，一定要尽快出台全国性的规范。推动权力公开运行，必须出台专门规范，对权力公开的范围、方式、方法、途径等做出明确规定。否则的话，各个地方自发进行，权力公开的程度、范围、效果等会有很大差别。

主持人：要制定出全国性规范，这个“规范”我们还要等多久？权力清单从2004年到现在走了10年，现在还没完全铺开，等这个“规范”是不是也要等10年？

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：我想“规范”可能用不了十年，因为党和国家领导人已经认识到这个问题的重要性，估计很快会在制度上有所推动。过去之所以等10年，是因为它一直停留在地方或部门的实践基础上，它没有变成一个全国性的共识。而现在这个共识已经形成，已经写入十八大三中全会的文件中，我很快会有制度方面的跟进。我对权力清单制度的推进速度持乐观态度。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：今后公开权力应成为惯例，而不公开权力将成为特例。对于那些故意不公开权力的地区或部门，应追究其责任。

主持人：金老师，您刚才提到行政诉讼，近几年来，行政诉讼数量应该呈现往走的趋势。不过，我们知道《行政处罚法》《行政许可法》已经施行了很多年，在这方面是否存在滞后的地方？能否具体阐述一下？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：《行政处罚法》规定的比较早，1996年制定的，《行政许可法》是2003年制定的，在实施过程当中还是发现它的确存在一些问题。比如说《行政许可法》，哪些可以设行政许可、哪些不得设行政许可就规定的不明确，只是笼统地规定直接关系人身健康、生命财产安全等的事情可以设行政许可。那么哪些关系到群众切身利益的？并不明确。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：比如说开听证会，说直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，要开听证会，哪些是重大事项？不明确。这样在操作中，有些政府部门的随意性就比较大。比如说价格听证会，有的就开、有的就不开，这些法律上都没有明确规定。所以从法律上来说，以后要和权力清单一样，必须采取列举方式明确权力范围和运行的环节。这样会更好一些。

主持人：十八届三中全会决定强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，这一说法道出了防治权力腐败的重点。不过，当禁锢权力的制度笼子尚未铸成时，我们如何防止“曝晒权力清单”沦为一场秀?

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其实，这种担心也不是多余的，公开权力运行是中央的要求，各地方各部门纷纷响应，有些也可能是不情愿的，但不得不为。现在一个现象我发现，很多地方都在争第一，是市级第一个公布的，县级第一个公布的，是十八届三中全会后第一个公布的，或者第一个公布权力运行图等，争先恐后。但如果为公开而公开，公开后一切照旧，那将成为一个形式，沦为一场公开秀。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其次，要避免这种现象的出现，公开只是第一步，更重要的是要教育公务人员言必信，严格按公开的权力清单范围和流程图行使权力，有严格的自我监测和纠错机制。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：让人民群众监督政府的权力及其运行，才能确保政府工作不松懈。权力清单和运行图公布后，纪委、监察部门应当跟进，公布举报电话、网络监督平台，让群众监督政府是否严格依权力运行图运行权力。对违法行政及时曝光和处理。让人民群众充分相信政府转变职能的决定。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：“权力清单”能否具有持久生命力，关键在于它能否让老百姓从中受益、得到实惠。百姓监督政府，一定要借助合理的途径和方法。政府内部分工如此复杂，行政事项和行政权力如此庞杂，群众监督难以入手。而“权力清单”恰恰提供了群众监督的切入点和路线图，使百姓能够按图索骥，逐步了解政府的权力结构和权力运行过程。抓住公共权力这一核心因素，就抓住了监督政府的关键。

主持人：最近，有消息说检察院也开始公布了权力清单。据二位观察，目前公检法部门的参与情况如何？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：权力清单应该说的是政府的权力清单，因为政府权力太大了，而且又是一些主动的行为。说到检察院，我认为不应该叫权力清单，检察院的职责很明确很单一，按照《人民检察院组织法》就可以了，不可能除了它之外还有其他职能。比如说检察院认为这个案件有漏洞提出一些建议，这个也不能说是你的权力吧。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：我觉得这是一个很重要的进步。公共权力不仅局限于党政部门的权力，司法机关同样掌握着重要的权力，比如检察权、审判权等，都具有生杀予夺的作用。因此，司法机关作为公共部门，不能游离于权力公开的范围之外，不能以保密为借口不公开自身的权力。

主持人：比如说司法机关公布受理案件的情况、流程，现在通过这种形式可以实现监督。从这方面来讲，是不是确有可取之处？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：是的。司法机关公布权力运行图，我觉得是有必要的。司法机关的权力是怎么运行的，有了流程图之后就比较规范了。因为法律规定了你的权力范围，但是不可能象流程图那么详细的规定下来。所以这个作为操作规程，其实以前也有（内部掌握），现在就是要向社会公布出来。我觉得还是有它的作用的。

主持人：如果是这样的话，公检法部门都有必要公布权力清单？

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：因为公检法也都在行使国家的权力嘛，怎么行使，可能法律规定得没有那么详细，自然也都有必要。

主持人：最后一个问题想请教二位。近年来，法治政府建设进程逐步加快。三中全会《决定》指出，权力运行制约和监督这一体系还存在不相适应、不够完善的地方。现实下的政府权力结构、运行制约机制是否需要作出相应调整？若要实现权力授予有据、行使有规、监督有效,我们还需要作出哪些努力?

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：刚才我说了，公开权力清单只是第一步，要实现授权有据、行使有规、监督有效，最起码的，要制定行政组织法，将三定规划法定化，用组织法的形式明确每一级政府的职权范围。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：其次，要制定统一的行政程序法，用法律形式统一权力运行的流程，如重大行政决策如何作出，如何听取群众意见，都要法定，只有法定，才能具有强制性和权威性。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：第三，还需要明确责任，主要是法律责任，通过修改行政诉讼法、行政复议法，扩大人民法院受案范围，将政府规范性文件纳入行政诉讼范围。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：阳光是最好的防腐剂。建立和完善权力运行制约和监督体系的当务之急，是提高权力运行的公开性和透明度。权力公开是一个过程，包含公开权力类型、权力依据、权力规则、权力过程、权力结果等。只有实现了全面、全过程、全方位的公开，才能从根本上实现权力授予有据、行使有规、监督有效。因此，当前从提高权力的公开性和透明度入手，确实抓住了主要矛盾。

主持人：好的。谢谢两位教授做客本期访谈。

程文浩(清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)：谢谢。

金国坤（北京行政学院法学部主任、北京市政府法治研究中心研究员）：谢谢。

正义网：本次访谈到此结束，感谢大家的关注。