正义网：访谈即将开始。本次访谈由《检察日报》、正义网见习记者何青主持。

主持人：各位网友，大家好！欢迎收看本期访谈。今天我们邀请到的两位嘉宾分别是中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田、国家行政学院法学教研部教授刘锐。欢迎两位专家做客本网“正义论坛”。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：谢谢，各位网友好！

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：大家好！

主持人：5月20日，山西运城暴力征地引发流血冲突，60多名村民在冲突中受伤。在两位专家看来，为什么因征地引发的矛盾和冲突不断发生？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：我国近年来群体性冲突事件中，有一半与土地问题相关，大部分为征地问题所引起。出现不少地方补偿不足，或者不补偿，少补偿的问题，存在着拖欠、挪用、截留征地补偿和安置费等问题，损害了被征地农民利益，引发大量纠纷。征地问题成为农村最不稳定的来源之一，是目前我国农村面临的最大问题。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：我认为，核心症结在利益分配——低价把农民的地拿走，高价卖出，给农民的太少。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40%到50%；政府拿走20%到30%；村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。超低价拿地，高价卖出，一转手获得数亿。

主持人：刘教授，您对这个问题有何看法？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：征地过程中发生比较激烈的矛盾和冲突的确是比较常见的。至于其原因，概括起来，主要有以下几个方面：一是征收权力被滥用现象没有得到有效遏制。宪法、物权法、土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规规定的公共利益标准没有被认真贯彻执行，征收范围被随意扩大。二是征收程序的中立性、公开度、公正度不够，被征收人在征收程序中的参与、救济权利得不到有效保障。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：三是补偿不合理、不公平。征收补偿标准基本上由作为征收主要获利方和实施者的政府主导，一方面制度规定的征收补偿标准过低，且不同项目用地的补偿标准不同，造成补偿制度本身的不公。另一方面，在征收补偿实践中，补偿不到位和补偿过度问题并存。四是在征收过程中，存在程度不同的违法违规问题，这在公民权利意识不断增强的情况下，为公民依法甚至不依法维权提供了理由或“借口”。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：导致征收矛盾冲突的原因比较复杂，但总体的补偿过低与普遍补偿不公是征收拆迁矛盾的主要原因。而其症结就在于没有处理好政府、开发商和被征收人对于土地增值收益的分配关系，约束政府征收权力的刚性法律制度还没有真正建立，政府获利过多。

主持人：也就是说，土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：国家规定农村土地集体所有，可在有些地方实际上变成了村干部“所有”，一部分征地款被村干部贪污、挪用了，农民得到利益的分配自然就减少了。一方面，跟各个基层政府征地时不按国家程序走有关；另外一方面，农村集体所有制很容易让大家误解，集体所有，村干部说“我是集体所有的头儿，当然我说了算”。我们国家的集体所有制是人人都有份，农民是集体的成员，应该让农民说话。但实际情况执行下来，基本上是领导拍板。

主持人：那么有没有办法从根本上解决这一问题？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：根本的原因在制度本身，一方面，法律规定的补偿对象、标准不合理，补偿支付程序不清晰，没有按照农民失去的权利类型及其市场价值规定补偿标准，补偿由谁向谁通过什么途径支付总体来说模糊不清；另一方面，政府掌握了太大的征收补偿具体标准制定权和实际支付补偿决定权。所以，解决这一问题的根本出路还在立法本身。即应当尽快出台“不动产征收法”，明确征收补偿对象、标准、权利义务主体及具体补偿程序，依法规范政府征收补偿行为。

主持人：山西暴力征地事件发生至今整整20天，仍未见当地政府公布处理结果。因征地引发流血伤人事件，相关部门是否应当承担责任？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：关于征地引发流血伤人事件的责任问题，应该理性分析看待。首先，导致征地流血伤人事件的原因很多，也很复杂。比如征地补偿标准的问题，目前主要是由上级政府根据各地实际情况确定，相邻的地块补偿的标准可能不同，不仅如此，不同的项目，例如道路、水利等工程项目，补偿标准也不同，这很容易造成补偿的不公。而对于实际征收土地的县级政府来说，回旋的余地并不大，只能个案微调。对于开发商主导征地补偿的项目来说，出于尽快让项目落地的考虑，更容易出现“暗箱操作”和补偿不公、甚至暴力征收拆迁。再比如征地的程序设计目前还很缺乏，给被征地农民的救济权利非常有限。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：可以说，公正补偿制度和正当程序的缺乏，是目前发生征地矛盾和冲突的主要原因。不可否认，目前的征地实践中，政府、开发商的确有很大的利益，农民权利容易被侵犯，相应的理性权利救济手段又乏力，因此很容易导致非理性对抗。无论如何，发生流血伤人是不应该的，应当依法追究有关部门、有关人员的责任。如果是开发商暴力征地，政府有关部门不作为，违法违纪，处置不及时，就应当依法追究开发商、政府有关部门负责人的责任；如果个别钉子户滥用权利，暴力阻止征地，也应当承担相应的责任。当然，要从根本上解决这一问题，还得从健全征地制度本身入手。

主持人：化解征地拆迁矛盾纠纷，土地制度改革势在必行。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对农村土地制度改革作出了总体部署。《决定》中重点提到农民的“财产权利”和“农村集体经营性建设用地”，具体指什么？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：一般来讲，物权、债权、知识产权和股权属于财产权的范畴。对于农民来说，主要的“财产权利”体现在土地及其附着物等上面，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、林地使用权、林木所有权、房屋所有权等权利。这些权利中，有些属于农民集体享有的权利，如集体土地所有权，有些属于农民个人或家庭享有的权利。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：农村的建设用地主要包括公共道路、公益设施用地，乡镇企业用地和宅基地等。公共道路、公益设施用地和宅基地不属于农村集体经营性建设用地，因此农村集体经营性建设用地主要是指乡镇企业用地。在这个意义上可以说现存的农村集体经营性建设用地范围有限。但是，对于某一地块而言，公益性和经营性本身有可能发生变化。而且，如果征地范围严格遵守“公共利益”标准，农村集体经营性建设用地的范围将大幅度扩张。

主持人：《决定》指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。如何理解这项规定？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：“同等入市、同权同价”是指平等对待国有建设用地和集体经营性建设用地，也就是说要消除以前存在的对于集体经营性建设用地的歧视性规定。要实现这一目标，就应当尽快修改或废止相关法律法规针对集体经营性建设用地入市的限制性规定，同时打破国有土地垄断土地一级市场的局面。

主持人：郑教授，您对此项规定有何看法？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：推进城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，使农民分离城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这样的城乡一体化建设才是可持续的，才能够促进农民收入的不断增长和生活水平的不断提高。农村集体建设用地流转目前受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要。只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”等要素市场平等化，农村集体建设用地才能够真正入市。过去农村经营性建设用地，既不能抵押，也难以进入市场进行交易。而城市土地没有多少限制而身价百倍，同权不同利现象严重。不少地产商买到土地后，拿土地作抵押获得资金，即可以建设商业设施获得收益，也可以建工厂进行产品生产。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：农村土地入市，首先必须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。其次，农村土地入市需要引入竞争机制。农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路，必须以打破土地一级市场的垄断为目标，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控。农村土地入市要想真正对抑制房价起效，显然更需竞争机制的引入以及利益关系的重建。

主持人：目前，安徽、浙江、四川和江苏等地已展开相关试点工作，内容主要针对土地承包权或宅基地使用权的抵押。在两位教授看来，试点地区的这些探索有何借鉴意义？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：农村建设用地直接入市，至少可以带来四大好处：拓宽了用地来源，增加了农民收入，探索了农村工业化的道路，化解了征地矛盾。早在十几年前，广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规，全国不少地方也都在试点，也取得了一定成果。目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。如何打破坚冰，让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，需要进一步改革。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：土地承包经营权和宅基地使用权抵押的试点早已在一些地方开展，十八届三中全会后，这一方面的试点更多。总的来看，这样的试点有积极探索意义，但面临的困难也不少，尤其是在现行法律法规对土地承包经营权和宅基地使用权抵押的限制性规定没有消除之前，这样未经立法部门授权的试点本身的正当性和由此带来的法律风险值得认真研究。比如说宅基地抵押，抵押意味着宅基地有可能被流转，因此，理论上讲应当先明确宅基地的可流转性，然后规定宅基地抵押制度。因为不能自由流转的权利是没有抵押价值的。从现行政策来看，宅基地是被严格限制流转的，十八届三中全会的决定对于宅基地的流通性也没有明确，在宅基地的流通性没有定论之前，推进宅基地抵押试点同样面临法律上的困难。

主持人：那么，目前土地制度改革的难点和突破口是什么？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：农村土地要想搞建设就必须征地，地方政府低价拿地高价卖出获得土地财政，农地直接入市首先会动了地方政府的“奶酪”，如果没有上级的统一布置，单纯靠地方政府推动会很难。所以必须出台中央层面更具体的操作规则，才能让政策红利落地。另外，目前的农村集体土地，所有权界定也是不清楚，要防止各个上级以集体领导的名义把农村建设用地低价拿出，成为变相的征地。应该建设透明的制度，让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入中农民的利益。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：土地制度改革的难点在于征地制度。如果征地制度不彻底改革，公共利益标准不被严格限定，征地补偿标准不能合理界定，政府通过滥用征收权力而获得高额土地收益的冲动就不会消失，土地财政问题依旧持续。如此一来，集体经营性建设用地的范围仍将被限缩在非常有限的范围内，国有土地垄断土地一级市场的状况不会得到根本改变，统一的城乡建设用地市场就不会建立起来。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：土地制度改革应当从哪里突破？这是一个很难回答的问题。个人认为，将集体经营性建设用地和宅基地的有序入市作为突破口应该是一个选项。通过集体经营性建设用地和部分丧失保障农民住房功能的宅基地的有效流转，挤压土地征收的空间，倒逼土地财政问题逐步得到解决和科学合理的不动产征收制度的建立。

主持人：让集体土地入市，建立城乡统一的建设用地市场，征地规模将发生什么变化？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：集体土地入市，建立城乡统一的建设用地市场对于征地规模会有影响，但影响有多大还要取决于能够入市的集体土地的数量。也就是说，能够入市的集体土地数量越多，对于征地规模的影响也就越大。如果不对征收行为有效规范，同时不适度放开宅基地的流转，仅仅允许非常有限的集体经营性建设用地入市，其对征地规模的影响不会太大。

主持人：在改革过程当中，如何提高土地利用效率，防止可能出现的“滥征”、“圈地伤农”等问题？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：划定基本农田制度，在基本农田的土地是禁止非农使用的。基本农田之外的土地，应该允许农民来搞开发建设。目前我国的“泛粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经营应该放开，这样也能够激活农村土地使用效率，让农民获益，也能够保证城镇化发展用地需求。

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：防止“滥征”、“圈地伤农”等问题还得从建立健全征收法律制度本身入手。就是要明确征收的公共利益标准和相应的救济程序；建立公开透明、中立公正的征收补偿程序，保障被征收人的知情权、参与权、救济权；建立公正、公平和及时到位的征收补偿制度，既要防止补偿不到位，也要杜绝补偿过度；既要保证补偿标准的科学，也要保证具体补偿的及时到位。

主持人：具有区位优势的农村建设用地可轻易获得极高收益，是否会因此产生新的分配不公？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：如果不能妥善处理农村建设用地流转过程中国家、集体和个人的收益分配，未来产生新的分配不公是难免的。这也是我国土地制度改革面临的一个突出问题。在过去，征收补偿标准总体过低，未来允许集体经营性建设用地自由流转，一些地方具有区位优势的农村建设用地可轻易获得极高收益。在这种情况下如果不能有效规范这一收益的分配，就会产生对土地已被征收群体不公的后果，这可能导致社会不稳。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：土地改革就是希望能够农民更多的甜头。财富不应该集中在个别少数人手里，应该大家来分这块蛋糕。比如土地增值了一百倍，把一百倍的收益都给了农民，个别人因拆迁暴富。但是其他大多数人的地拆不了，他们得不到好处，就会出现人为的两级分化。另一方面，各项基础设施建设需要投资，这些事情还是需要政府来做。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：我的观点是土地增值的部分必须给农民，但也不能都给农民。比如，可以按土地的市场价给农民，暴利的部分通过政府税收进行调节，用来完善农村的生产生活设施，从而逐步缩小城乡经济社会发展水平。但现在的主要问题是，农民通常拿到的是10%到15%，有些地方连5%都不到。

主持人：土地是农民的命根子。征地拆迁后，如何解决失地农民的生计问题，解除农民的后顾之忧？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：对于多数农民而言，土地的确是其命根子。在就业压力增大，农民的社保滞后的情况下，失地往往意味着失去了最后的依靠和保障。失地农民在一些地方已经成为新的贫困群体。解决这一问题，一方面需要从覆盖面和保障水平两个方面加快推进失地农民的社会保障建设，另一方面还要重点保障失地农民的就业，在城市物业、餐饮等行业优先安置被征地农民。当然，无论是社保，还是就业，都需要刚性的制度去规范、约束。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：土地承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能，对农村的政治稳定和经济发展及全社会的稳定发挥着至关重要的作用。土地对农民来说不仅是一种资源，更是一种生产资料与生活资料，具有社保功能。农民失去土地之后，相当于失去了保障。除了社会基础设施建设，政府应当承担起责任，解决农民的生计问题，解除农民的后顾之忧。国务院出台的条例规定，把农民的工作、社保都解决了，才能允许征地。有些地方原来是征了地之后就不了了之，很不负责任。我也很反对这种做法。

主持人：推进城镇化建设，解决征地拆迁中出现的矛盾和冲突，还有哪些工作亟需跟进？

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：未来除了纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式向农民获得，让农民成为交易主体。商业性用途的土地不能再通过国家先征收然后再转让的方式进行。“公共利益”也应该有具体规定，可以采取列举的方式。农民直接成为土地交易主体，破除了土地供应的垄断，工业用地价格和商业用地价格，会从两个极端向合理价位回归。

郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：现在最核心的工作是修改土地管理法，土地管理法就是要落实十八届三中全会的政策，否则仍然是纸上谈兵，也不符合法律规定。

主持人：刘教授，您的观点是什么呢？

刘锐（国家行政学院法学教研部教授）：当前最需要跟进的就是法律法规的立、改、废。可以说，我国现行的不动产征收制度、登记制度和流转制度都程度不同地存在滞后、模糊、责任不到位甚至矛盾冲突的问题。当前全面深化改革需要立法跟进，否则会造成更多的问题。因此，建议尽快出台不动产征收法、不动产登记法，并及时修改《物权法》、《担保法》、《农村土地承包经营法》等法律法规。

主持人：谢谢两位专家！同时感谢各位网友的关注！

正义网：本次访谈到此结束，感谢大家的关注。